财政部首发半年报：赤字率3.6% 重点保民生、托底市县

文|《财经》记者 焦建

编辑|苏琦

“上半年全国一般公共预算收入96176亿元，同比下降10.8%；同期支出116411亿元，下降5.8%。”“与疫情防控直接相关的公共卫生支出增长67.8%。”“3月1日，实施小规模纳税人减免增值税政策，截至5月，新增减税104.86亿元，享受增值税减免的企业和个人191万户。”

近日一份名为《2020年上半年中国财政政策执行情况报告》（下简称《报告》）中，披露了上述中国财政收支与加强防疫、减税等一系列领域有关的详细数字。该报告8月6日在财政部的官方网站首页，并标注“财政部调研小组”的名义。

多年以来，积极的财政政策和稳健的货币政策，是稳定中国经济的两大宏观调控抓手。但与中国人民银行近年来持续发布相关货币政策执行报告的做法相比，财政部通过相关数字分析中国财政政策执行的具体情况并以类似“半年报”的形式进行公开披露，则是有信息可查的首次。

除“综述”部分，《报告》共分为11个部分。在回顾中国2020年上半年财政运行经受疫情等因素冲击下如何通过各项措施发挥作用的同时，亦针对下半年的财政工作披露了“千方百计稳定和扩大就业”“多措并举保粮食能源安全”等6项具体任务。

此外，为应对疫情等特殊情况、对市县财政“托底”，今年中央对地方的转移支付资金总额增加。为让“每一分钱都花在刀刃上”，中国正建立起“特殊转移支付机制”的新资金拨付方式。

“二季度以来，经济运行逐月好转，生产需求持续回暖，主要指标恢复性增长，积极因素明显增多。在财政收支方面，好的迹象也已经出现，6月份财政收入增幅由负转正，实现了3.2%的同比增长。综合来看，中国经济内在向好的基本面没有改变，随着经济的稳步回升，通过努力，我们有信心完成今年财政各项目标任务。”8月7日，财政部部长刘昆在接受新华社采访时如此分析中国全年财政运行情况。

钱要花在刀刃上

2020年，中国财政政策的总体要求为：积极的财政政策要更加积极有为。对此，作为一份“综合性成绩单”，《报告》通过一系列数字勾勒出了上半年中国的财政政策执行情况：

今年上半年，全国一般公共预算收入96176亿元，同比下降10.8%。全国一般公共预算支出116411亿元，下降5.8%。《报告》对此指出：今年以来，受疫情等多重因素影响，全国财政收入下降较多，财政收支矛盾加剧，财政运行压力增加。

如何通过财政政策体现前述“积极有为”的总体要求，《报告》将相关措施概括为发出一个“信号”，做好四个“对冲”。

前者指适当提高赤字率，明确发出积极信号。将财政赤字率从2.8%提高到3.6%以上，赤字规模比2019年增加1万亿元，达到3.76万亿元，稳定并提振市场信心。

“对冲”则指适度加大政府债券发行力度，增加政府投资，对冲经济下行压力；加大减税降费力度，对冲企业经营困难；加大转移支付力度，对冲基层“三保”压力；加强预算平衡，对冲疫情减收影响。

按照《报告》：上半年财政政策的关注重点是疫情防控和复工复产政策措施的实施、三大攻坚战支持力度加大和支持实体经济和新动能发展等领域。截至6月底，各级财政共安排疫情防控资金1756亿元；2020年安排财政专项扶贫资金1461亿元已全部下达，连续5年保持每年200亿元增量。

首先，从减税情况看：今年上半年，中国减税降费超1.5万亿元。按照预计全年减负2.5万亿的要求来看，下半年还将减税降费1万亿，几乎持平前年水平。

“我们进一步实施减免缓等措施，进一步加大了小微企业减税降费力度，对小规模纳税人减免增值税，允许小微企业和个体工商户延缓缴纳所得税等，有效缓解了小微企业经营困难，对稳定市场主体、保障就业和民生、稳住经济基本盘发挥了重要作用。”刘昆在前述采访中称。

其次，为进一步对冲经济下行压力，中国今年安排地方政府新增专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，分配给地方统筹使用，重点投向国家支持的、有资产收益保障的基础设施建设项目。

数据显示：2020年新增地方政府专项债券已发行22661亿元，完成全年计划（37500亿元）的60.4%；截止到7月31日，抗疫特别国债10000亿元已全部完成发行。特别国债目前已有5105亿元落实到24199个项目，主要用于基础设施建设和抗疫相关支出。

第三，为保障地方财政平衡，缓解基层面临的较大压力，《报告》也指出：将大幅增加对地方的财力支持。中央对地方转移支付增长12.8%；安排特殊转移支付6050亿元，用于支持地方落实“六保”任务，应对执行中的不确定因素。

为保证资金来源，中央本级力求在执行中通过经济增长解决减收问题，在压减中央本级支出的同时，加大对地方转移支付力度，促进实现收支平衡。从地方层面看，受疫情冲击、减税降费等因素影响，财政出现减收，一些基层市县保基本民生、保工资、保运转的压力加大。

为让“钱花在刀刃上”、确保相关资金直达市县基层，中国正在建立起名为“特殊转移支付机制”的新资金拨付方式。

据相关研究人士对《财经》记者分析：这是一种疫情期间宏观调控方式创新。目前地方财政面临不同程度困难，特殊转移支付直达市县托底，主要特点有二：其一是优化流程、缩短时间（现行转移支付依相应管理办法分配，采用因素法、项目法等方式，经多环节逐级拨付。相对稳定，但最终受益主体存在一定程度的收益模糊性）；其二则规定了“资金跟着项目走”等原则。简言之，中央财政资金按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”方式实现权责匹配。

据了解，为促进相关资金的安全高效使用，财政部也开发了联通各级财政的直达资金监控系统，通过采取单独下达、单独标识、单独调度的方式，实现全链条全过程监控。监控系统还向审计等有关部门和地方开放共享，满足相关部门和地方监管的信息需要。

而在地方层面，目前江苏、山东、湖北等地已出台了相关方案。以江苏省为例：该省审计厅近日组织开展新增财政资金专项审计工作。根据安排，此次审计该省按照审计署“五统一”要求，由审计署南京特派办、省、市、县四级审计机关分工协作，采取“上审下”和“同级审”相结合的方式，根据资金下达拨付进度和安排使用情况，每月选择部分市县进行跟踪审计，至12月底，实现所有市县现场审计全覆盖。

“落实好特殊转移支付机制要求，省级政府当好‘过路财神’，县级财政要全面落实保障责任，坚持‘三保’支出的优先顺序，防止资金被截留挪用、雁过拔毛，确保财力真正下沉到基层，快速高效发挥作用。”《报告》称。

资金怎样保障民生？

日前召开的中共中央政治局会议指出：财政政策要更加积极有为、注重实效。

《报告》也提出，将积极发挥财政职能作用，统筹推进常态化疫情防控和经济社会发展工作，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，稳住经济基本盘，努力完成全年经济社会发展目标任务。财政政策要更加积极有为、注重实效，保障重大项目建设资金，注重质量和效益。

所谓“六保”，指的是千方百计稳定和扩大就业；聚焦打赢脱贫攻坚战，持续改善民生；多措并举保粮食能源安全等六个方面。

首先，对就业而言，今年上半年，财政部采取了进一步拓宽就业资金保障渠道，突出做好高校毕业生、农民工等重点群体就业工作，保障失业人员基本生活等四项手段。从支出角度看：中央财政下达2020年就业补助资金547.28亿元，加快使用从失业保险基金结余中提取的超过1000亿元职业技能提升行动资金。

按照《报告》所指出的目标，财政部将更好发挥财政政策对稳就业的拉动作用，统筹用好就业补助资金、职业技能提升行动专账资金和失业保险基金，加快使用工业企业结构调整专项奖补资金，用好用足抗疫特别国债和地方政府专项债券，重点支持带动就业能力强的补短板项目。落实落细各项就业创业政策，加快双创支撑平台项目建设，鼓励创业带动就业，支持养老、托育、医疗、家政等社区家庭服务业发展壮大。支持农民工等人员就地就近就业创业。

“面对新冠肺炎疫情以及一系列不确定性因素，中国正在采取一系列措施。各地也陆续公布了与‘新基建’相关的2020年重点项目投资计划。随着中国的基础设施不断得到完善，中国传统的投资领域已经出现递减效应。应拓宽认知，在‘物’与‘人’之间寻找平衡，进一步增加对于人力资本的投资力度。”近些年来主要从事劳动经济学领域研究工作的暨南大学经济学院与经济与社会研究院院长冯帅章近日在接受《财经》记者专访时建议称。

其次，对于各方高度关注的粮食及能源安全，财政部亦出台了一系列相关政策。例如，在上半年疫情防控期间与相关部门进一步完善生猪养殖临时贷款贴息补助政策，加大信贷支持力度，将贴息补助范围由5000头以上的养殖场户拓展到500头以上；此外，亦下达76.19亿元，启动东北黑土地保护性耕作行动计划，支持耕地轮作休耕；而为了支持农业防灾减灾。下达农业生产和水利救灾资金19.5亿元，支持各地做好草地贪夜蛾等农作物重大病虫害防治、防汛抗旱相关工作。

“整体而言，下半年财政部对农业的支持仍主要体现在对前端生产和后端收储的扶持两个方面。前者如继续强化耕地保护与农田水利建设，支持新建高标准农田8000万亩，实施东北黑土地保护性耕作4000万亩，深入推进大豆振兴计划；后者则包括深化粮食收储制度改革，完善稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、大豆市场化收购加生产者补贴机制等。”一位农业农村部相关人士对《财经》记者解析称。

所谓高标准农田，是指土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为永久基本农田的耕地。

按照国务院的相关规划：2020年中国将建成8亿亩集中连片的高标准农田；到2022年，建成10亿亩高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能；到2035年，通过持续改造提升，全国高标准农田保有量进一步提高，不断夯实国家粮食安全保障基础。

但近年来，据《财经》记者在全国多地的调查也发现：在全国耕地并不富余的情况下，农民的种田积极性仍然不高，农村耕地拋荒现象依然存在。此外，耕地位于丘陵还是平原地带，对于建设高标准农田的投入要求也并不一样，因此在各类补贴之外，亦须一些新的投融资方式。

就东北黑土地保护性耕作4000万亩的任务，农业农村部官网8月6日也公布消息透露：中央财政安排专项资金16亿元，专门用于支持四省（区）完成今年4000万亩实施任务，并明确为约束性指标，不断压实地方责任。四省（区）采取先作业后补助的方式，及时分解任务，用好补助资金。

与之相关的则是大豆生产。作为重要的食用植物油和饲料蛋白来源，大豆在农业生产中占有很重要的地位。2019年，受贸易摩擦的影响，中国从美国进口大豆有所减少。中国大豆的需求量每年大概在1.1亿吨左右，而中国大豆产量在1600万吨左右，90%的大豆需要进口。

“大豆振兴计划在发展定位上，要立足中国的资源禀赋和生产实际，充分发挥国产优质高蛋白大豆的优势，保持国产大豆一定的自给水平，推动形成国产大豆与进口大豆错位竞争和相互补充的格局。”东北的一位国产大豆经销行业人士对《财经》记者指出。

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