特定非金融行业反洗钱监管

作者|罗强武名扬‘中国人民银行反洗钱局’

来源|《中国金融》2020年第16期

随着各国反洗钱监管制度的不断完善，洗钱活动转而利用监管薄弱、种类繁多的特定非金融行业逐渐成为一种国际趋势。特定非金融领域反洗钱已成为评价一国反洗钱工作成效不可或缺的关键因素。

特定非金融行业反洗钱国际标准的演进

概念的形成

金融行业是洗钱易发多发领域，金融行动特别工作组（FATF）1990年第一次发布的反洗钱《40项建议》即主要针对银行业。但考虑到传统金融行业以外仍有其他行业存在与洗钱高度相关的现金等业务，FATF在第11条建议中特别提出应制定一份非金融行业名单，将对银行业的反洗钱标准适用到名单内的行业。

FATF总结了纳入名单的行业应具备以下特征之一：提供一定形式的金融服务但尚未纳入监管；提供赌博形式的活动；买卖高价值物品；提供法律、会计等专业服务。在此基础上，FATF逐步形成“特定非金融行业”的概念。所谓的“特定”，专指非金融行业中极易为洗钱者利用的行业。这些行业因其具备业务活动的金融性或准金融性、现金交易的密集性、商品价值的贵重性、服务类型的专业性等特征，使其和其他非金融行业相比，具有更高的洗钱风险，因此被划归为“特定”范畴。

FATF在2003年第三次修改《40项建议》时，首次明确提出了“特定非金融行业”的定义，并在“客户尽职调查与交易记录保存”“可疑交易报告”“监管”三个部分各增加一项建议，以强调对金融机构的反洗钱要求一并适用于特定非金融行业。

FATF标准的具体要求

FATF在2012年第四次修订《40项建议》，将对特定非金融行业的建议从金融业建议中剥离出来单独列示，其重要性已不言而喻。具体要求包括以下三点。

一是界定特定非金融行业的范围。建议第22项（特定非金融行业：客户尽职调查）明确了特定非金融行业范围包括赌场、不动产中介、贵金属和珠宝交易商、律师/公证人/其他独立的法律专业人士及会计师、信托和公司服务提供商等五类。二是明确特定非金融行业履行反洗钱义务。建议第22项（特定非金融行业：客户尽职调查）要求上述五类行业在特定业务场景下需履行与金融机构相同的客户尽职调查与记录保存义务，包括政治公众人物、新技术、依托第三方尽职调查等要求。具体业务场景包括：赌场和贵金属珠宝交易商应在达到一定交易额度时开展客户尽职调查；其他行业则仅在从事不动产交易，管理客户资金、资产、账户，开展公司设立运营或管理的筹资活动，参与法人或法律安排的设立、运营或管理，买卖经营性实体等业务时应开展客户尽职调查。建议第23项（特定非金融行业：其他措施）明确特定非金融行业在内部控制、高风险国家、可疑交易报告以及泄密与保密等方面的要求与金融机构一致，尤其强调贵金属和珠宝交易商在达到一定交易额度，律师/公证人/其他独立的法律专业人士及会计师、信托和公司服务商从事指定业务时应履行可疑交易报告义务。三是明确特定非金融行业的监管要求。建议第28项（对特定非金融行业的监管）要求各国对赌场实施许可制度，对其他特定非金融行业应指定主管部门或行业自律组织实施反洗钱监管，防止犯罪分子获得上述职业认证或相应控制权。除此之外，各国应对特定非金融行业违规行为实施有效、适当、劝诫性的处罚，并按建议第34项（指引与反馈）要求制定相关指引。

总体上，FATF对特定非金融行业的反洗钱要求与金融机构一致，但更强调“风险为本”。最典型的是FATF仅将法律服务行业中洗钱风险较高的业务纳入反洗钱范畴。再如，FATF允许法律和会计专业服务基于保守职业秘密或享有法律特权的原因可不就相关信息上报可疑交易报告，同时认可各国可自行确定法律职业特权或职业秘密涵盖的具体内容。在行业自律组织与金融情报中心合作的前提下，FATF允许法律和会计专业人士直接向行业自律组织报送可疑交易报告，发挥行业自律组织必要的缓冲作用。此外，特定非金融行业的监管也强调监管的频率和程度应与实际风险状况和各国法律制度环境相适应。

我国特定非金融行业反洗钱监管现状

我国特定非金融行业反洗钱法律规范

顺应国际趋势，我国《反洗钱法》已将特定非金融行业纳入反洗钱体系。《反洗钱法》第三条规定，反洗钱义务主体包括按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构（我国现有法律法规排除了特定非金融行业以个体形式执业的情况，如律师、注册会计师都必须在事务所执业，因此，《反洗钱法》将特定非金融行业表述为特定非金融机构）。由于各部门对特定非金融机构的范围和其履行反洗钱义务的程度还存在争议，《反洗钱法》第三十五条明确，特定非金融机构的范围、其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。

从《反洗钱法》审议通过到2016年我国开始接受FATF第四轮国际互评估前，特定非金融机构的反洗钱工作总体上未实质启动。2017年《国务院办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》明确提出要探索建立特定非金融机构反洗钱监管制度。随后的一年，人民银行等部委先后发文明确贵金属交易场所、会计师事务所、房地产业以及公司服务商等特定非金融机构应履行反洗钱义务。虽然上述文件填补了特定非金融机构反洗钱的法规空白，但在形式和内容上仍有一些瑕疵。一是相关政策仍属于原则性规定，缺乏与行业业务管理相结合的操作性要求，无法有效指导反洗钱实践，有的文件也未能完全涵盖基本的反洗钱义务。二是特定非金融机构的反洗钱监管职责和监管程序相对模糊，没有明确的监督管理办法和措施，监管工作总体上没有实质性开展。

第四轮互评估的相关评定情况

2019年4月，FATF公布我国反洗钱互评估报告。我国特定非金融行业直接涉及的三项合规性指标评级均为最低档（不合规），两项有效性评估指标（监管和预防措施）也受特定非金融行业影响而分别被评为“一般”和“低”。评估报告有关特定非金融行业的主要结论如下。

第一，评估报告不认可现有对特定非金融行业范围的界定。按照《反洗钱法》，特定非金融机构的范围应由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定，而目前已出台的界定特定非金融机构范围的文件是由人民银行单独发布的，人民银行会同住建部和原银监会出台的规范性文件又未明确房地产行业属于《反洗钱法》所规定的特定非金融行业。因此，除信托公司（已纳入金融机构范围）和贵金属交易场所（人民银行是该行业的监管机构）外，其他特定非金融行业不能视为被纳入监管范围。

第二，评估报告认为特定非金融行业未开展实质性的反洗钱监管。特定非金融行业对其面临的洗钱风险和应当履行的反洗钱义务缺乏认识，没有开展洗钱风险机构自评估，也未采取相应的风险缓释措施；部分行业出于商业目的采取了有限的客户身份识别和记录保存措施，但仍在客户或受益所有人身份核实、持续尽职调查、可疑交易报告以及反洗钱内控机制等方面存在重大缺陷和空白。特定非金融行业主管部门的洗钱风险认识也不到位，缺少反洗钱指引等制度依据，也未有检查处罚等明确的监管措施。评估报告建议我国完善特定非金融行业反洗钱的监管职责与分工。

特定非金融行业反洗钱监管国际经验

从FATF本轮互评估情况看，多数成员都是自2013年新标准发布后才逐步加强特定非金融行业相关修法和监管工作。目前各国在技术合规方面较上一轮评估有较大改进，但有效性评价尚需更长的考察时间。已完成评估的27个FATF成员中，三项合规性指标获得及格评价（大致合规或合规）的分别为10个、18个和13个；两项有效性指标获得实质有效（S）评级的分别为3个和0个。合规性指标和有效性指标均评价较高的成员国有9个，分别为希腊、意大利、马来西亚、俄罗斯、沙特阿拉伯、西班牙、瑞典、阿联酋和英国。分析上述9个国家情况，较好的监管实践主要具有以下特征。

第一，反洗钱主干法律全面、清晰界定特定非金融行业范围。为适应评估需要，绝大多数国家都修订了其反洗钱主干法律，基本覆盖FATF标准中列明的全部特定非金融行业。个别调整也是基于适应本国实际情况的考虑，如西班牙增列了艺术品交易商；俄罗斯虽豁免了信托与公司服务提供商，但增列了典当行及经营资金或其他资产交易业务的机构。因此，如无合理的特殊原因，FATF列明的特定非金融行业原则上均应纳入反洗钱框架。

第二，特定非金融行业反洗钱监管架构分而不散。特定非金融行业的反洗钱监管模式与一国原有的金融行业反洗钱监管模式存在一定的路径依赖关系。比如，金融行业反洗钱监管部门不承担国家反洗钱牵头职责，则特定非金融行业的反洗钱监管往往由该国反洗钱牵头部门统筹，如西班牙、意大利、俄罗斯等国，其反洗钱牵头部门均为执法型金融情报中心，即具有一定执法权或侦查权的金融情报中心，通常隶属于司法部、内政部或警务部门，不承担对金融行业的反洗钱监管职责，但可对金融机构和特定非金融机构履行可疑交易报告义务进行指导。

例如，金融行业反洗钱监管部门承担了国家层面反洗钱牵头职责，则通常可有多种安排，一种是继续由金融行业反洗钱监管部门统筹监管特定非金融行业，如马来西亚中央银行；另一种是将特定非金融行业反洗钱监管主要集中到一个非金融的牵头部门，如沙特阿拉伯商务部、阿联酋经济部，或者全部分散到相关主管部门或协会，如英国、瑞典、希腊即是多部门分散监管。

对于反洗钱牵头部门集中统一监管，无论是中央银行还是执法型金融情报中心牵头，其优势都在于监管行动和尺度统一，监管力度强、效率高，缺点在于监管部门对不同行业差异性了解不足，容易忽略行业固有风险，往往带有较重的规则监管痕迹。而多部门分散监管优势是便于结合行业特征落实“风险为本”原则，缺点在于各行业监管步调和监管水平可能差异较大，需要较强的统筹协调机制。

本轮互评估获得较高监管有效性评价的国家，如意大利、马来西亚、沙特阿拉伯、西班牙等，其特定非金融行业反洗钱监管模式并不完全一致，但共同特征是牵头部门都发挥了首要监管者（Primary Supervisor）的托底作用，承担了如牵头推进特定非金融行业洗钱风险评估，为特定非金融行业客户身份识别提供基础设施服务等重要工作，同时也被赋予全面的检查和处罚职权。因此，特定非金融行业反洗钱监管架构设计的关键在于强化国家层面的统筹协调机制，确保各行业监管分而不散。

第三，对义务和风险的认识是目前特定非金融行业反洗钱监管的主要切入点。特定非金融行业反洗钱的薄弱环节目前集中在对义务和风险的认识。各国普遍采取开展国家、行业或机构风险评估，辅之以非现场和现场检查的方法来提高特定非金融行业对其履职义务和洗钱风险的认知。各国也高度重视充分发挥行业自律组织的积极作用。不少国家赋予行业自律组织一定的日常监管职能，行业自律组织在行业准入的投资者适当性审查、集中处理可疑交易报告、提供客户身份识别便利以及开展国家和行业洗钱风险评估中都发挥关键作用。

对《反洗钱法》中特定非金融机构监管的修订建议

第一，建议在《反洗钱法》中明确特定非金融机构监管模式和监管分工。结合我国特定非金融机构反洗钱工作实际，建议我国特定非金融机构监管可考虑两种模式。一种是基本维持现有行业管理框架，在国务院反洗钱行政主管部门发挥统筹协调作用的前提下，明确特定非金融行业的范围，赋予各特定非金融行业主管部门相应的反洗钱监管职责，并在执行层面进一步细化监管要求，将反洗钱义务要求引入行业法律法规。另一种则是考虑FATF的建议，将现有对金融机构的统一反洗钱监管模式复制到特定非金融机构，确立以国务院反洗钱行政主管部门为主、行业主管部门为辅的监管模式。无论哪一种模式都应充分发挥行业主管部门和行业自律组织的作用，分行业制定相关反洗钱指引，指导特定非金融机构有效落实反洗钱义务。

第二，建议在《反洗钱法》中明确主要的特定非金融机构范围及监管要求。考虑到FATF对特定非金融行业的界定得到了国际社会的普遍认可，且FATF认可各国基于“风险为本”原则确定其监管强度，建议在《反洗钱法》中直接明确主要特定非金融机构的范围及相应的监管部门。此外，目前《反洗钱法》中有关监督管理内容主要针对金融机构，建议结合相关行业主管部门的职责，增加与特定非金融机构相适应的监督管理要求。

第三，建议在《反洗钱法》中明确特定非金融机构反洗钱监管的“风险为本”原则。考虑到国情差异以及各行业业务发展不均衡的情况，建议进一步明确特定非金融机构的反洗钱监管应坚持“风险为本”原则，各行业主管部门或行业性组织应充分开展行业洗钱风险评估，有针对性地实施监管。对于洗钱风险较低的业务，可以要求特定非金融机构在某些义务上采取简化措施；对于洗钱风险较高的业务，应积极推动特定非金融机构达到更高的履职标准。

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