七部委管不住顺风车？“非营运”属性成难点

◎ 文《法人》全媒体记者 银昕

与顺风车有关的法律法规在我国一直是空白。

“到现在大家都没有理清一个问题，顺风车该由谁来监管。连监管和执法部门都不明确，何谈法规？”在8月23日于合肥举办的第二届中国顺风车健康发展法律论坛上，一位顺风车平台企业负责人如此告诉《法人》记者。

早在2016年7月，交通运输部、工信部等7部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称“暂行办法”），这是一部全国性法规，从此网约车行业作为一项交通营运行为，有法可依。

暂行办法涉及到了顺风车。第三十八条规定：私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行。随后，顺风车行业内部都期待着一部针对顺风车的全国性法规，但此后各地政府只出台了指导性意见，而非法规。

2018年，顺风车出现多起恶性刑事犯罪案件，除严办凶犯外，顺风车行业内部也在讨论平台企业应该承担什么责任。由于尚无顺风车法规出台，管理上只得以效力较低的各城市指导意见为依据，且“民事互助行为”的定义使平台得以免除营运人责任，这引发了各方争议。

直到今日，针对顺风车的法律法规仍不见踪影。

不属营运却被处以“非法营运”

顺风车的法理疑团在于“民事互助行为”和“非营运行为”这些界定。上述顺风车平台企业负责人告诉记者，交通管理部门一般只针对合法营运行为进行执法，“如果不是营运行为，交通部门不想管”。

连监管和执法主体都不明确，顺风车法规自然会“难产”。

追本溯源，“私人小客车合乘”的提法最早出现在2016年7月28日。暂行办法出台的同日，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，业界将其称为“58号文”。“58号文”将顺风车、拼车业态归为“私人小客车合乘”，但对监管和执法主体的规定不如网约车清晰（网约车属于营运行为，毫无疑问地归交通运输部门管辖），只是要求各城市人民政府应鼓励并规范其发展。

此后，超过40个城市人民政府出台了针对顺风车的指导性意见，但均未明确监管和执法部门究竟是谁。

值得注意的是，截至目前，有几个对顺风车执法的案例，均是由交通管理部门做出的，且都被定性为“非法营运”。2019年10月11日，合肥市顺风车主卢某通过嘀嗒出行接了一单顺风车，他按照平台的计价收了10元钱。随后他被执法人员盯上，被罚款一万元，理由是“从事非法营运”；2019年11月22日，四川顺风车主唐某通过哈罗出行接了一单拼车，在送拼车者前往高铁站的路上被执法人员拦下，最终被处以一万元罚款，理由也是“从事非法营运”。

两位当事人都对处罚表示不解，自己是在顺风车平台上接的单，并非专业运力，且平时都有其他工作，并不是以跑车当营生，怎么就成了“非法营运”了呢？此外，也有顺风车平台被地方政府和有关部门约谈，被告知“不得以顺风车名义变相违规从事网约车经营活动”。

既然顺风车是非营运性质的民事互助行为，“非法营运”从何而来？交管部门如果只监督营运行为，那对顺风车执法又从何谈起？由于缺乏法规层面的界定，目前对顺风车本身的合法性及对顺风车执法行为的合法性认定都颇为混乱。

值得注意的是，的确有一些人以“顺风车”为名义，实际上是在跑黑车。以2018年两起恶性刑事案件的涉事平台为例，该平台允许顺风车司机一天最多接15单，这一数字远超共享经济背景下的互助概念，为“黑车司机”提供了空间。为此，绝大多数城市的指导意见中都将每日接单次数限定在2单或者4单，违反这一原则，就不是真顺风车。

广州交通专家苏奎告诉《法人》记者，根据他的经验，交管部门只是在顺风车越过“民事互助行为”这个边界，涉嫌非法营运后才会介入并对其执法，“我们查处的是打着顺风车名义的黑车，对正常的私人小客车合乘我们是不干涉的”。苏奎认为，日常的民事互助行为本来就不应以强监管介入，只有在突破法律界限时才谈得上监管。

平台和车主能否营利

虽然顺风车属于民事互助行为，但顺风车企业却是在利用平台经济这一模式提供信息撮合服务并收取信息服务费，平台企业天生有营利的需求，这似乎是一个悖论。

顺风车主和平台要不要做“活雷锋”？业内存在一定争议。在8月23日的论坛发言中，北京交通大学经济管理学院教授王耀球认为，顺风车首先是公益性质的，“取得合理补偿的学雷锋服务活动就是顺风车”；北京交通大学国家保密学院教授邵丽萍却认为，平台是需要赚钱的，否则顺风车事业不可能持续健康发展，“顺风车必须是有益于大家的，这里的大家也包括车主和提供信息服务的平台”。

中国社会科学院法学院教授邓子滨认为，营利和盈利两个概念一字之差，意义上有很大不同，“营利性是指我以这个为生，这个事情是我的饭碗”。营利带有主观性，而盈利则不同，“盈利意味着顺风车主在具体某一单中获得了一些收入，这些收入足以覆盖他此次出行的成本，还可能小有盈余，但这个盈余不代表他主观上要以此事为赖以生存的饭碗”。平台应该让车主盈利，但不能允许车主营利。

除车主外，平台方该营利还是盈利呢？苏奎对《法人》记者表示，与车主不同，平台肯定是经营性行为，“平台做的是一种信息经济，提供撮合及民事活动组织服务；平台是可以营利的，但势必要接受电子商务法等经营性法规的管辖，涉及到的就不仅是顺风车法规了”。

城市智行研究院院长沈立军也认为应将平台与顺风车主区别对待，“车主不应以营利为目的，平台若想将顺风车事业做起来，肯定要获取一定的收入才能持续生存下去，不应该限制平台营利”。

另一个问题是，信息服务费能使平台营利么？嘀嗒出行联合创始人、市场副总裁李金龙告诉《法人》记者，从目前来看，如果单量够多，完全能形成健康的财务平衡，“营利也不是难事儿”。

先推动行业自治

法律法规的缺失，顺风车行业的应对策略是先推动行业自治，确立一套“真顺风车”的标准。

嘀嗒出行联合创始人、运营副总裁李跃军在论坛发言中称，他认为真顺风车应该满足“真顺路”和“低定价”两个标准。“真顺路”要遵循以下操作步骤：车主出行之前先预设路线，此后才有资格接单，避免跑黑车；由乘客发出出行需求；随后平台来匹配是否有出行路线和时间基本一致的车主和乘客；如果有，再由车主选择合乘者，而不是按照网约车的惯例由乘客选择司机；乘客预付车费给车主；乘客按照约定地点上车，合乘关系正式达成。

“低定价”指的是在非营利性的前提下，以“分摊成本”为顺风车的定价导向，由乘客分摊车主此次出行的成本。最终价格若能覆盖掉车主此次出行的成本，就是合理的定价，这个价格应该远低于相等距离的网约车和出租车价格。“从实践中来看，嘀嗒顺风车平均每公里的价格是1.04元，这个价格能保证顺风车主不具备利润空间，我们以此来防范黑车钻空子。”李跃军说。

行业自治离不开行业标准和公约，这方面的工作正在展开。

早在2019年9月，在杭州举办的“顺风车行业标准联席共研会”就发布了《西湖共识》，提出了“坚持合乘本质，以满足车主自身需求为前提，车主不以营利为目的”等原则；2019年12月，在珠海举行的首届中国顺风车法律论坛上，与会各方又发布了《珠海行动计划》，提出“推动城市人民政府加快顺风车健康发展制度设计，推动有关机构出台社会公认的顺风车团体标准”，该论坛还成立了顺风车法律及标准化工作委员会，以推进相关法律和技术标准的制定。

2020年8月23日，顺风车法律及标准化工作委员会正式成立，司法部司法鉴定管理局局长霍宪丹、甘肃省司法厅一级巡视员牛兴全和嘀嗒出行创始人兼CEO宋中杰任委员会顾问，《民主与法治》总编辑刘桂明任委员会主任。《法人》记者了解到，委员会下一步将会同全国性法律研究、道路运输、环境保护、公共安全等机构，在年内出台首部顺风车联合团体标准。

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