刘守英：土地发动机功能已减弱 土地配置方式需从政府转向市场

9月6日，中共中央党校经济学教研部、经济研究杂志社和东北财经大学国民经济工程实验室在北京联合举办“深化要素市场配置改革，释放经济增长新潜能”学术研讨会。会议围绕后疫情时期中国潜在经济增长率的研究与预测、深化要素市场体制改革释放经济增长潜能的定量估计、经济转型中土地要素在理论中的地位及回归、经济双循环与新增土地要素可能性及其经济增长动能等议题进行了讨论。中国人民大学经济学院院长刘守英出席会议并演讲。

演讲中，刘守英提出疑问：以地谋发展的这一套模式是不是还能继续？如果不能继续，那么制度改革可能的路径会是什么样的。

首先他指出，过去40年的经济奇迹，是一个土地创造的奇迹，首先就是我们高速的经济增长，主要表现在我们在不同的时期的土地差别化的指标分配，跟整个区域发展战略是高度相关的，像早期的沿海地区。

第二，他强调，中国的耕地保护实际上是以保护粮食安全为基础，事实上土地的管制还有另外一个目标，实际上还是保增长，它一直是双重目标，除了保耕地，保粮食安全，整个经济增长和土地供应是非常相关的。

第三，利用基础设施用地放量供应保基建、拉投资，对基建的建设和投资具有非常重要的作用。他表示，在中国高速经济增长时期，40%的用地是工矿和仓储用地，另外就是长期的工业低价、低成本，靠这一套土地制度来维持制造业的低成本。还有园区的建设和园区企业抵押融资，也是靠土地的质押。另外，在城市的快速扩张中，中国这一套土地制度保证了土地低价强制征地。以地谋发展，是靠住宅和商服用地供应控制未实收政府土地出让收入。还有城投债也是靠土地抵押。

第四，中国有着非常独特的土地资本形成方式，这个土地资本形成的方式，中国在整个转型过程中，中国实际上是有这一套独特的土地制度，就是农地转非农用地，这是一个用户的转换，中国农地转非农用地，是一套非常独特的制度。一个是政府土地的出让，以地生财。第二个是以地融资，这个是中国非常独特的一个资本形成的方式。

他强调，我们现在面临的问题是，靠土地谋发展的模式已经衰竭，表现在哪里？他表示，从06年以后，中国实际上是最严格的管理制度，“管到当时希望每一块农田都要装探头”，应对08年金融危机的时候，这是一个非常有意义的历史线，靠以地谋发展，土地宽供应可以拉动增长。GDP的经济增长在06年以后，一直在下降，但是土地供应量是在上升的。上升到13年这个点的时候，经济增长一直在下降，土地供应在13年以后就下来了。再供应土地，对整个经济增长拉动也已经不起作用了，所以他认为，土地发动机的功能已经减弱了。

另外就是工业用地的需求下降与结构变化，他指出，中国制造工厂的形成，一个是大量的工业用地，第二个就是长期的土地低成本。08年以后最早是在东部地区，这些地方的政府和企业已经开始采取了新的模式，就是说整个工业用地的产出已经开始大幅度的上升，大幅度上升了以后，带来的结果，是政府已经从原来的以增量为主，开始转向以存量为主的供应方式。此外，企业经过初期的低成本的土地成本发展以后，已经是靠质量升级转型的。这就造成工业用地占比大幅度的下降，原来靠以地工业化的模式发生了重要的变革。

他还指出，政府进到国库里面的土地财政收入在大幅度的下降，土地低成本的城市化时代已经结束了，地方完全靠卖地的收入是活不下去了。

再就是土地抵押融资，导致地方偿债能力可能被高估，10年到15年期间，地方政府债务靠土地偿还的债务平均占比是40%左右。实际杠杆率1.5-2.0之间，太高了。

他强调，中国过去40年的这一套以地谋发展的模式，无论从经济增长，从工业化和城市化来讲，实际都已经衰退了，大家说还在做，可以再做，但是继续再用，风险将进一步累积。如果继续用40年的土地谋发展的模式，实际上对增长、对工业化和城市化的效应都开始由正转负。

他还指出，第一，中国经济绩效的阶段，最主要的工作不是怎样把经济增长速度拉上去，韩国和日本都是一样的，拉的结果都没有拉上去。

第二，如果中国城市化做了60%，能够解决整个中国的经济增长问题，解决城乡中国阶段问题。中国未来的一个基本格局是一个有城有乡的阶段，就是中国乡村和城市两个空间同时发展，包括农民的产业革命和乡村的演化、现代化，和整个中国城乡关系走向互动和融合的状态。

第二，在城市升级阶段，城市已经不是一个要进一步扩张，城市要通过提升，通过升级，升级过程中的土地配置方式，就是要从政府配置转向市场配置方式，他认为主要有三点，第一个是用地从增量转向存量，存量的用地不可能靠政府的配置，是要靠市场的方式。第二个是用地结构的调整，就是原来政府配置的工业用地和过高的工业用地通过市场化的方式，用在城市建设上，第三个是园区的转型，这些都得通过土地的要素市场化配置来实现，而不是通过政府配置来实现。

第三是城乡融合，在城乡融合阶段，会有四个重大变化：第一，城乡融合，主要的区域是在城乡接合部，城市往乡村延伸的部分的融合，核心土地制度的改革就是二元土地制度；第二个是乡村经济活动的复杂化，乡村经济活动被单一化，但是整个乡村经济活动在城乡融合阶段会有重大的变化，就是它的复杂程度加大，就是乡村工业化的过程。乡村经济复杂化的过程乡村建设，乡村集体建设用地的改革和市场化的进程，来实现乡村经济活动的复杂化；第三个是农地的制度改革适应农业工业化的过程。现在中国农业要素单一扩张，有加大土地，有劳动力重新调整的。中国农业正在经历一场产业革命，就是这些要素的重组，要素的升级，来实现农业的产业革命的过程，农地制度的改革，核心是土地权利的再分割；第四个是中国未来的村庄转型，在未来的发展过程中，中国的村庄在形态功能和布局上，会发生非常大的变化。要支持这种村庄转换，是城乡之间的权利开放，还有福利权变成财产权的改革，来推动村庄的转型。

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