预算法实施条例即将施行 省级政府将建债务风险评估机制

预算法实施条例即将施行省级政府将建债务风险评估机制

本报记者/杜丽娟/北京报道

新《预算法》实施5年后，修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称“条例”）也将在10月1日正式施行。

作为新《预算法》配套措施，“条例”对政府债务管理做了更加细化的制度规范。

《中国经营报》记者了解到，新《预算法》实施之际，其要求在国务院层面，建立地方政府债务风险评估，对省级政府并无明确规定。随着各项配套措施的落地，财政部和省级政府也需建立债务风险评估指标体系，且财政部门还要对债务风险进行评估及监督。

中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇对此表示，继中央建立债务风险评估机制后，省级政府也被要求建立该体系，主要是为了落实省级地方政府统筹全省地方债务管理职责的目标，事实上是与国务院把地方债务限额赋予省级政府的做法保持了一致。

新《预算法》规定，只有经国务院批准的省级政府可以举借债务，而市（区）、县和乡级地方政府则不具有举债资格。

债务额度或受限

2015年1月1日实施的新《预算法》规定，各省、自治区、直辖市的政府债务限额由财政部在经全国人大或者其常委会批准的总限额内，提出方案报国务院批准；地方政府债务余额不得突破国务院批准的限额。

这意味着，地方政府的举债行为也正式进入阳光下，而对试图举债的地方政府而言，其债务规模、发债权限等内容都需要由国务院报全国人大或全国人大常委会最终批准。

在财税人士看来，《预算法》对地方政府债务管理已经作出了比较全面的规定，加之国务院还发布关于加强地方政府性债务管理的意见等一系列文件，明确了地方政府债务管理的具体要求。

“从目前看，效果还不错，其重点内容是对地方，做到谁举债、谁使用、谁买单的目标，不能一味依靠中央来偿还。”一位财税人士指出。

杨志勇则认为，在省级地方政府建立债务风险评估机制，更多是为了进一步提示地方主要债务风险。

根据中诚信国际此前的调研，由于经济结构及财政实力等多方面因素影响，目前各省债务率水平不同。通过实地调研，近年来，贵州和云南两省的负债率基本都超过欧盟60%的警戒线，而宁夏、黑龙江、云南、辽宁等省份的债务率差不多在100%的警戒线附近。

一位地方财政系统人士告诉记者，如果能在省级地方政府建立预警机制，那么就可以对债务高风险地区提出预警，以监督具体的债务风险。

在该人士看来，“条例”实施后，可能会对政府债务的存量和增量市场都产生影响。针对存量债务，如果地方政府的债务率偏高，或者用途不符合要求，一旦被系统预警，可能会影响其未来的发债额度。“在稳增长背景下，政府债券对地方政府的重要性不言而喻。”他说。

财政部部长刘昆曾表示，2020年政府债券资金将达8.51万亿元，比上年增加3.6万亿元。在政府所有收入中，债券发行规模已经远超增值税、企业所得税等主体税种的收入，因此发债额度成为衡量地方政府保增长的一个重要指标。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文解释，债务管理的具体政策新《预算法》已经明确规定了，“条例”更多是在落实层面有更大突破，关于具体的风险评估指标体系，后续可能需要财政部和地方财政系统共同研究。

债务化解仍存难度

尽管近两年地方政府债务规模有些增加，但增加幅度却在可控范围。

根据财政部的数据，截至2019年末，地方政府债务余额21.31万亿元，地方政府债务率82.9%，比上年末增加5.9个百分点。

财政部副部长许宏才介绍，从债务率水平看，中国82.9%的债务率，低于国际通行标准。而在市场看来，作为三大攻坚战之一的防风险任务，依然是当前不可忽视的重要问题。

上半年，审计署重点关注了地方政府债务管理、基层财政运转和金融风险防范化解情况。审计结果表明，参与审计的18省及所辖36个市县中，由于项目安排不合理或停止实施等，有503.67亿元新增专项债券资金未使用，其中132.3亿元闲置超过1年；还有10个地区违规举债或担保83.99亿元，审计指出后已整改40.97亿元。

一个值得关注的例子，是山东省审计厅近日披露的审计结果。

根据山东省审计厅发布的《关于山东省2019年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，其在审计中发现的问题主要包括几个方面：其中部分市县债务化解工作推进不到位；有的市县综合债务率仍较高，短期偿债压力较大；有的未完成2019年债务化解目标任务；有的市县债务化解实施方案未逐笔逐项制定还款计划，或未明确责任主体及还款来源。

对此，上述财税人士解释，新《预算法》实施后，省级以下平台违规举债的情况得到有效遏制，但是对存量债务的有效化解，仍是很多市县级财政部门的主要难题。“以往存量债务化解都是通过借新还旧的方式来消化，但是额度受限后，借新还旧能力降低，除非当地财政部门的实力雄厚，否则当前背景下，地方政府的支出压力普遍较大，根本没有资金来化解庞大的存量债务。”

施正文认为，基于这样的现状，政府债务风险评估和预警机制从国务院下沉到省级部门，可以更精准对高风险债务进行预警，这会使得债务管理更加全面细致。

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