渐进式退休来了：解决养老金缺口问题 国资划转是优先项

原标题：渐进式退休来了，解决养老金缺口问题，国资划转是优先项

延迟退休是近几年来社会各界高度关注的热点话题。社会各界对延迟退休早有猜测，各有预期。2月26日，国务院新闻办举行就业和社会保障情况新闻发布会，人力资源和社会保障部副部长游钧明确表态：实施渐进式的延迟法定退休年龄，人社部正会同相关部门在研究具体的改革方案。

至此，算是“靴子落地”。

事实上，从国际上来看，延迟退休年龄是世界各国应对人口老龄化的普遍做法。近几十年来，多数国家都不同程度地提高了退休年龄，世界主要经济体的退休年龄普遍都在65岁以上。

结合中国老龄化的社会现实，延迟退休年龄无可厚非，但需要厘清几个问题。

渐进式延迟退休

简单讲，“渐进式延迟法定退休年龄”是指，在既定退休年龄上，每一年延迟几个月，或者说每几年延迟一岁。

国际上比较流行的成熟方案有两种，一种是每年延迟三个月，这样，每四年能延迟一岁；另一种是每年延迟四个月，每三年时间延迟一岁。

2008年金融危机席卷全球，2010年欧洲出现债务危机，为缓和财政支出的债务负担，欧盟十几个成员国都延迟了退休年龄，大部分成员国采取的都是渐进式延长的办法。

如果按三年延迟一岁计算，女工退休从50岁延迟到60岁，需要30年，如果延迟到65岁，需要45年；如果按四年延迟一岁，那便需要40年时间才能延迟到目标法定退休年龄。

考虑到国际经验和现实国情，从研究层面来看，中国大概率也会选择一年延迟三个月或者四个月的做法。因为，如果一年延迟两个月，六年才能延迟一岁，时间过长，达不到缓解社保压力和节约人力资源的预期目的。如果一年延迟五个月甚至六个月，那确实可以达到预期目标，但社会阻力太大，社会成本太高，实无必要。

原由

人口老龄化是大背景。在此大背景下，有三个主要原因。

第一，目前的退休制度，主要是新中国成立初期根据当时的人均预期寿命、劳动条件、用工方式等诸多因素确定的，符合当时的条件，但现在的情况变了。

第二，老龄化背景下人口结构的变化导致劳动力供求关系出现错配，造成人力资源浪费。

第三，社保基金缺口问题显露。

毫无疑问，第一、二点是客观存在的社会现实，但第三点才是社会最关注的重点。

不同口径下的养老金缺口

早在2013年，中国社会科学院“中国国家资产负债表研究”课题组就对养老金缺口进行了测算。

课题组2013年发布的《中国国家资产负债表2013》序言中写道：

如果继续执行现行养老保险体系，到2023年，全国范围内职工养老保险即出现资金缺口，到2029年，累积结余将消耗殆尽，到2050年，职工养老金累计缺口占当年GDP的比例将达到91%。

另外，到2050年，中国全社会总养老金支出（包括职工和居民养老保险）占GDP的比例将达到11.85%，这一水平与当前欧洲一些高福利国家的水平大致相当。

而根据世界银行此前公布的一份报告，如按照目前的制度及模式，2001年到2075年间，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。

媒体上关于“养老金缺口”的声音更大。那么，养老金到底有没有缺口呢？

“缺口”要分“当期”和“累计”两层概念。当期缺口就是当年收支相抵之后，如果为负，那就存在缺口。累计缺口是指，整个养老金账户都没钱了。概念很简单，当期和累计就像打工人的年收支和存款。年收支是当年的收入支出，存款是好多年收支结余下来的家底。

据人社部说，2019年的养老基金当期收支相抵之后，是略有结余的，约3400多亿元。累计结余也有，大概4.7万亿元。所以，短期来看，似乎不存在养老金缺口的问题。

但事实上账不能这么算。

自2013年开始，社保基金每年征缴的保费收入就已经不足以覆盖当年支出，需要依靠政府财政补贴来补足缺口。此后，财政补贴的数额逐年增加，从2013年的7372亿元扩大到了2019年的1.94万亿元。由于养老保险在社保体系中占比70%，所以实际盈余同样连续7年为负。

所以，如果剔除财政补贴，养老金缺口确实是存在的。

解决方案

随着人口结构的变化，未来10年间养老金将面临越来越大的亏空风险，完全依靠财政补贴的模式是不可能持续的。而收不抵支的解决方法就是开源节流。因此可能需要做到以下几点：

1、加快推进国有资本划转，补充养老金；

2、增加养老金投资收益；

3、逐步取消社保双轨制；

4、推进个人退休金计划，发挥养老保障体系中第二、三支柱的重要作用；

5、延长退休年龄；

6、延长养老金缴纳时间。

这里，前3种解决方案是首选项，后3种解决方案是补充项。

由于历史因素，计划经济时代“国企办社会”，部分人群未在退休前足额缴纳保险费，但享受了养老金发放福利，这部分历史欠账是目前缺口的重要原因。所以，国有资产作为早期的受益者，承担一部分“改革的阵痛”责无旁贷，应成为补养老金缺口的首要资金来源。

事实上，国务院早在2017年起，就已经开始计划划转部分国有资本补充社保基金，以扩大基金规模，以期保证社保基金可持续发展。据国务院2017年的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》制度设计，国有资本划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构，划转比例统一为企业国有股权的10%。

财政部数据显示，2018年，已经完成18家中央企业规模为750亿元的股权划转。2019年9月末，已有67家央企和中央金融机构完成部分国有资本充实社保基金，共划转资本总额8601亿元。

按照2017年规定的国有股权10%的比例，未来国资股权划转规模大概在6.7万亿～8.7万亿元之间。所以，待划转规模仍接近6万亿元。

那么，再回到上述问题：养老金到底有没有缺口呢？

从国家的资产负债角度，国有资本完全可以涵盖养老金差额，似乎又不存在缺口。

当然，划转国有资本，并不是直接将划转的国有资本用于养老金发放，而是为了获得股权分红，扩大养老金资本来源，应对收支缺口。所以，有了国有资本这只“鸡”，更重要的就是利用好它多生“蛋”，那就需要，在控制投资风险的同时，适当扩大养老金投资范围，增加养老金参与资本市场的比例，提高养老金投资收益率。

从世界其他主要国家的养老金投资组成来看，约有40%～50%的比例投资于权益类资产，但目前我国养老金投资于权益类资产的比例还稍微低一些。

当然，这又与十八届四中全会提出的“建设和完善多层次资本市场”有关。虽然目前来看，以A股为代表的股市波动幅度有时候还比较大，但长期来看，我国的多层次资本市场建设正在稳步推进，在制度建设方面已经取得了一定的成绩。

还有一个问题在于，既然社保基金的国有资本收益主要来源于股权分红，那股权分红比率就很重要。

OECD的一份研究报告显示，2018年中国国有企业的实际分红率为16.1%，其中非金融企业仅为5.8%，低于十八届三中全会设定的目标（到2020年达到30%），与世界其他国家相比，还处于较低水平。比如俄罗斯和印度的这一数字分别为50%和60%。

除了直接划转国有资本，提高国企利润上缴比例用于财政补贴养老金，也是可以考虑的渠道。

从历史上看，新中国成立以来，国有企业利润分配形式大体经历了统收统支阶段、利润留成阶段、利改税阶段和利税分流阶段四个阶段，现在处于利税分流阶段。所谓利税分流，就是国家在参与国有企业税后利润分配的过程中，除了按照法律征收所得税，还以适当的形式参与企业税后利润的分配。

目前，我国国企利润上缴按企业类型分为五类，上缴水平在0%～20%之间。

近年来，国企利润不断增加，比如，财政部数据显示，2019年国有企业税后净利润为26318.4亿元，同比增长5.2%，归属于母公司所有者的净利润15496亿元。但是2019年全国国有资本经营预算收入却只有3960亿元。即使假设国有资本经营预算收入全部来源于国企，那利润上缴比例也只有15%多一点，低于国际惯例“上市公司股东分红比例为税后可分配利润30%到40%之间”水平，更低于丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、韩国等的国家企业，他们上缴比例最高的达80%～90%。

我国从国企利润的使用情况看，大部分红利仍在国企内部流动，较少用于公共财政和改善民生方面。提高国企利润上缴比例，有利于倒逼国有企业改革，淘汰落后产能，节能降耗，提高效率。利润上缴比例提高的部分，用来补充财政的社保和养老开支，有利于补足资金缺口，缩小贫富差距，从而使得全民贡献改革发展成果。

所以，在目前阶段，开源和节流，也就是前文提到的至少六种解决方案，都要用。但国有资本划转和提高利润上缴比例，应该是优先项，其他方面应该是补充项。

国内外众多研究一致认为，国有企业存在严重的委托代理问题，内部人控制问题十分显著。

比如，从国有资本收益的支出数据来看，纳入国有资本经营预算的国有资本收益，主要用于解决国有企业自身的问题，比如，历史遗留问题、调整国有经济结构、推动产业升级、支持科技创新和合作，资本在内部配置，也就是上缴的钱在内部重新分配，国有企业自然就会希望能够少缴、多分，分割其他国企上缴的收益以增加自身的收益，容易引发搭便车行为。

此外，如果简单采取“一刀切”模式，按行业类别上缴利润简单便利，但只考虑了行业垄断程度，并不一定适应具体的企业。例如，不同规模的企业对资金的需求程度不同，大企业对资金需求更大，而固定的上缴比例使其没有办法灵活调整留存利润比例，容易产生“鞭打快牛”现象。很可能转而促使企业增加盈余管理来隐藏企业利润，导致其净资产收益率下跌，损失资本利用效率。

结语

综上所述，如果充分发挥体制优势，国有资产净额可以完全涵盖包括养老金缺口在内的社保缺口。所以，普通公民不需要担心养老金发放问题。

但为了提高社会运转和资金利用效率，国有资产划转、增加利润上缴、双轨制改革、个人养老金计划、延迟退休和延长缴费等，都是可以综合施行的策略。但是，在具体的策略选择上，并非一蹴而就，而是涉及到改革的方方面面。例如，国有资产划转和利润问题，就与国企改革息息相关。

改革，需要时间。

某种程度上，改革是“等”出来的。

（作者系青年经济学者、自由撰稿人）

第一财经获授权转载自微信公众号“秦朔朋友圈”。

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