央行广州分行行长白鹤翔：建议加快构建金融机构破产处置法律体系

原标题：全国人大代表、央行广州分行行长白鹤翔：建议加快构建金融机构破产处置法律体系

作者：家俊辉

随着我国改革开放和市场经济的不断发展，金融业竞争加剧，金融机构出现风险、经营失败乃至破产将成为不可避免的经济现象。

第五次全国金融工作会议提出，明确对问题金融机构接管、重组、撤销、破产处置程序和机制，推动问题金融机构有序退出。

“虽然现行《企业破产法》明确了金融机构的破产问题，但仅为单条原则性规定，具体规定分散在相关法律法规及最高人民法院颁布的若干司法解释中，没有形成科学、完整的法律规则体系，在实施层面缺乏明确、完整的操作依据和程序规范。” 十三届全国人大代表、中国人民银行广州分行行长、国家外汇管理局广东省分局局长白鹤翔建议，应尽快制定我国《金融机构破产法》，建立适合我国国情的金融机构破产处置法律体系，完善金融机构市场化退出机制。

白鹤翔指出，缺乏处置金融机构破产的有效机制往往是加剧金融危机的重要因素之一，因此制定《金融机构破产法》具有紧迫性、必要性和可行性。“首先，建立有序的金融机构破产处置机制是金融业健康持续发展的客观要求；其次，现行法律法规未能满足金融机构破产处置的需要。”

白鹤翔认为，金融机构提供金融产品服务具有复杂性、公众性等特点，无法完全适用《企业破产法》的普通破产程序规定。同时，现有涉及金融机构破产处置的其他法律法规缺乏系统性和可操作性。

“当前制定《金融机构破产法》的市场基础和舆论氛围已经形成，法规基础已经具备，国际上成熟的金融机构破产立法经验也可借鉴，这些都为制定完整、规范、系统的金融机构破产法律体系提供了基础法规保障和良好经验。”白鹤翔向记者表示，现阶段制定《金融机构破产法》的条件已经成熟。

对此，白鹤翔从四方面提出了具体的建议：

一是以效率性和科学性为导向选择立法体例和立法模式。在立法体例方面，《企业破产法》修改已经纳入十三届全国人大常委会立法规划二类立法项目和2021年度立法工作计划。基于金融机构破产规范出台具有现实的急迫性，可考虑在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，根据金融机构特点作出特别的程序规定。在此基础上，持续总结摸索经验，进一步加速推动全国人大制定规范、系统的《金融机构破产法》，这是适应当前我国国情的立法成本较小和较理想的路径选择。在立法模式方面，重点解决司法权与行政权的配置平衡问题。可采取兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式，在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利的事项由法院来决定，这样的模式高效、灵活、权威，有利于保破产程序的公开透明和规范有效。

二是以维护金融安全目标为导向确定适用的金融机构范围。我国尚未有任何一部法律法规清晰定义过“金融机构”的概念，不同法规和司法解释对“金融机构”的概念和范畴界定也不统一，应当结合金融机构破产法律的制定，严格界定金融机构的破产范围和破产标准，在不违反《企业破产法》原则与基本规定的情况下，将各类金融市场中的金融主体都纳入其中，并考虑金融机构不同类别和行业特点，从市场退出的标准、方式、程序等方面予以规范。

三是以适用性和实效性为导向设定金融机构破产特别程序。建议针对金融机构破产特性，在金融机构破产申请主体、申请条件、破产标准、破产重整、清偿顺序以及破产管理人等方面作出特别规定，确保能够有效运用于金融机构破产实践。

四是以构建协调有效、有机联动的体系化机制为目标设计破产程序与配套程序和制度的衔接。一方面，要实现风险处置程序与破产程序的有序衔接。当金融机构发生经营风险，通常由监管机构先行采取暂停业务、限制分红等预先干预的风险处置程序，建议明确人民法院应当认可风险处置期间已采取处置措施的法律效力。另一方面，关注破产制度与金融基础性制度的衔接并尽可能为相关制度作出联动安排。借鉴国际立法例，在《金融机构破产法》中对相关金融基础性制度作出安排，有利于为我国金融市场健康发展夯实制度基础。

此外，据记者了解，白鹤翔在“两会”期间，还建议在全国推广中征应收账款融资服务平台线上政采贷业务，以促进政府采购合同融资业务（即参与政府采购的供应商凭借中标/成交通知书或政府采购合同向金融机构申请融资，下称“政采贷业务”）快速发展，加大对中小微企业的融资支持力度。

白鹤翔认为，政采贷业务是缓解中小微企业融资难题的重要手段，但现阶段还存在诸多痛点，比如信贷风险较大，贷前审查程序复杂、效率低，资金回款风险不可控，政府采购系统、支付系统建设限制线上政采贷业务发展等。

为此，白鹤翔建议，要进一步完善政府采购系统、支付系统建设，并推动全国各政府采购相关系统与中征平台完成对接。“建议推动各政府采购系统尽快完成与中征平台的对接，实现中标、采购、支付、融资全流程信息交互，通过技术手段将贷款的回款账户锁定为银行指定账户，强化信贷风险管控，促进政采贷业务快速发展。”

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