中国体改研究会李青：反垄断是向前推进我国市场经济的重要力量

原标题：对话李青：反垄断是向前推进我国市场经济的重要力量

来源：亚布力中国企业家论坛

作者|章伟升

编辑|李红冰

来源|亚布力内参

编者按：《反垄断法》是一头“睡狮”，平时可以沉默，可一旦被唤醒即具有超级威力。中国互联网平台反垄断山雨欲来，分拆、重罚、遏制大公司的舆论纷杂。但是，反垄断法的裁决常常产生深远的经济甚至政治后果，如何牢牢锚定在法律、理性和专业的轨道上，警惕情绪干扰，是这部经济宪法眼下要过的大关。

国家的前途依赖正确的共识，中国经济体制改革研究会副会长李青（曾任国家发改委反垄断局副局长、国家市场监管总局价监竞争局副局长）在接受亚布力论坛专访时，分享了她对反垄断的一些思考。

李青提醒，《反垄断法》作为市场经济宪法，是维护公平竞争最重要的法律制度，是重武器，它有特定的目标价值，要遵循限定的范围。她还点出，中国的反垄断制度包括对行政权力排除限制竞争的规制，提供了从约束行政权力入手，以此促进市场经济制度发展和完善的法律路径。目前，由于监管政策和改革不到位，企业一些行为可能因此变形，因此对企业监管的治本之策，离不开经济体制的进一步改革。对于改革步入深水区，李青表示要有定力，现阶段要坚持目标导向，下决心向前推进市场化改革。中国将修改反垄断法，李青对此也有自己的分析与期待。

以下为亚布力论坛对话李青的内容：

亚布力论坛：最近一段时期，反垄断尤其是对互联网平台经济的治理，受到各方面重视，成为热点话题，你的看法是什么？

李青：现在确实是反垄断的好时机，有各方重视和更好的社会认知。反垄断从2008年开始，现在是第13个年头了。我觉得是各方面因素促成反垄断进入大众和领导视野，开始真正发挥它的影响。但必须说清楚，我觉得领导层、决策层一直很重视反垄断，今天的局面是十多年来各方面共同努力造就的。要珍惜这个好时机。

在这种背景下，有几点我觉得值得说说。一是作为观察者、研究者，要更加理性地讨论问题。一些反垄断案件正在调查和有序推进，一些案子正在法院审理，中国现有的竞争法律框架也能够为解决这些问题提供基本思路，此时大家应该保持对执法司法机构足够的信任和尊重，不要情绪化，不能未审先判。如果舆论认定企业错了，必须得罚，会给机构造成很大压力。

二是要坚持专业性。现在反垄断在平台经济领域开始了全面的应用，通过法律的实施来解决这个领域的竞争问题，是有利于行业发展的。互联网平台经济确实有自身的规律和特点，但反垄断的基本原理是一致的，从这个角度说，互联网平台的反垄断监管是工作的正常推进。只不过面对平台经济这个新领域时，要平衡好基本原理与特点，既解决问题，又有利于发展。

亚布力论坛：你现在在中国经济体制改革研究会从事研究工作，从改革的视角看反垄断，有什么独特发现？

李青：中国的政策对企业约束力其实很强，我们在研究改革的过程中看到，企业很多行为不完全是自主选择，而是现有政策的体现。由于监管政策和改革不到位，企业一些行为可能会因为现实而妥协、变形。我们国家的市场经济体系本身还在构建和完善过程中，未来肯定还有很多法律制度和监管政策会变化，企业行为也会随之改进。政策的优化会带动企业行为的优化，反之企业行为并不会从根本上改变，如果仅仅是处罚，处罚之后企业究竟怎么整改不明确，企业的行为依然是应政策而产生的对策。

也就是说，对企业监管的治本之策，需要经济体制的进一步改革，法律制度的进一步完善。如此，有些问题自然而然就解决了。在观察现阶段纷繁复杂的问题时，多加一个考虑的因素和角度是有必要的。

美国、欧盟对科技巨头的反垄断引起全球关注。但是，欧美与中国的法律体系、政治经济和企业发展的实际情况大有不同，讨论中国的反垄断时要注意甄别。（编者注）

亚布力论坛：“反垄断背后的原理是一致的”，这句话怎么理解？

李青：反垄断有特定的目标价值。我们要明白，不是所有与竞争相关的行为都归在《反垄断法》管辖范围内，只有那些损害市场竞争机制、减少市场竞争到一定程度的行为，才会是《反垄断法》框架下的违法行为。

当然，中国《反垄断法》也有其特殊性，它把提高经济运行效率、消费者权益保护、社会公共利益、促进社会主义市场经济健康发展等都作为目标价值的内容。理论界对此也有讨论，比如《反垄断法》核心目标价值应该是单一的还是多元的等等。但在违法行为的具体类别上，《反垄断法》有非常明确的规定，是反垄断目标价值的具体体现，这是讨论反垄断话题的基础。

为什么会讨论这个问题呢？我个人理解，中国的市场经济是从计划经济转变而来的，需要把反垄断的目标价值讲得更全面、更饱满，才能从竞争角度推动计划经济向市场经济的转变，所以中国《反垄断法》呈现出多元化目标的局面。虽然在法理上有争议，但符合中国特色和中国实际。

亚布力论坛：你是说，反垄断应该遵循限定的范围？

李青：哪些行为是被《反垄断法》所禁止的，法律有明确的规定。我国有基本完整的法律体系，有多部不同定位和目标价值的法律，规制企业行为的不只有《反垄断法》，不能只盯着反垄断。我们常说《反垄断法》是市场经济的宪法，可以说是重武器。它使用的理想状态，应该是可以阻断一种违法行为，规制一种商业模式，纠正和调试市场经济发展。有时候，一个《反垄断法》案件的判例会影响某种商业模式很长时间。

亚布力论坛：但现实是，这些年创业者有个“永恒问题”——如果巨头入场，自己还有机会吗？现在连菜贩子也开始这么问了。

李青：这个话题涉及如何认识和把握互联网平台经济的规律。平台经济的扩张到底有没有边界，是非常前沿的理论问题，到现在还没有一致结论。平台企业会将尽可能多的用户留存在自己平台上，而且用户需要什么，平台完全有能力去发现并提供，这种特性使得平台模式的扩张可能没有边界，各大平台终究有一天会碰面，终究有人会败下阵来，然后赢者通吃。这会不会是互联网经济的规律，是不是基于互联网自身特征的本能性扩张？如果对这种趋势加以限制会怎么样，在什么情况下需要限制以及如何限制等等问题，既需要各方专家深入研究，也需要对互联网经济本身的历史观察。

仅就商业模式发展而言，平台企业进入传统行业是一种商业模式迭代，商业模式迭代本身无法避免，就像汽车替代马车，这种趋势是无法阻挡的，只能适应。问题在于，迭代产生的社会影响和后果，不是赢者来担当，而是嫁接到了被淘汰者身上。以社区团购为例，平台进来了，菜贩子却失业了。作为一种负外部性，政府可以通过相应的公共政策来解决，比如完善社会保障体系、为失业者培训新技能、提供更多的就业岗位等等。总之，应该也可以通过积极救助弱势群体来平衡这种负外部性，而不是禁止商业模式迭代、不让企业发展。

亚布力论坛：分拆大平台会成为中国的现实选项吗？

李青：我个人认为，至少在现有中国《反垄断法》框架下，没有仅仅因为企业太大而分拆的条款。如果真有这方面的政策需要，应该在《反垄断法》中增设相关法律条款。目前的《〈反垄断法〉修订草案（公开征求意见稿）》里还没有这部分内容。

另外，根据现行《反垄断法》的规定，有一种情况也许可以称为“分拆”——如果企业违反《反垄断法》实施集中的，反垄断执法机构可以责令企业采取措施恢复到集中前状态，也就是将集中的再次分开。但这个规定跟企业太大需要分拆并不是同一件事情。

需要注意的是，《反垄断法》不反对企业做大，不反对企业具有市场支配地位。企业大本身不违法，他们是竞争的获胜者，肯定有其致胜之道，很多时候大企业还是科技、商业模式创新的主要力量。《反垄断法》反对的是大企业滥用市场支配地位，具体哪些行为不能有，法律也有明确规定。

亚布力论坛：根据中国现在的《反垄断法》，对于滥用市场支配地位的企业，可以处上一年度销售额1%-10%的罚款。这个区间弹性比较大，最终罚款额如何确定？

李青：欧美等国家或地区对企业违法行为没收违法所得或处以罚款，一般以竞争损害的计算为基础来确认金额。即垄断行为造成了多大的竞争损害，违法者应该弥补这个损害，情节严重的，还要付出更大的惩罚性代价。因此，他们一般会根据违法行为的种类、范围、持续时间等测算竞争损害，再根据情节轻重等予以惩罚性罚款。没收违法所得和罚款，一般会有一个上限——不超过企业上一年营业额的10%，主要是避免罚没导致企业难以为继。

中国的《反垄断法》原则上借鉴了这些条款，但没有细化和具体的规定。在执法实践中没收违法所得的案件并不多，罚款则是执法机构按照企业上一年度销售额的1%-10%来确定。特别希望在修订《反垄断法》时能够考虑这一点，提升《反垄断法》的精准、专业和权威性。

亚布力论坛：反垄断政策对待充满争议的互联网平台新商业模式，应该持什么原则？

李青：既要审慎又要有作为，渐进式地解决互联网平台竞争问题。在现有法律框架下确实存在竞争问题的企业行为，执法机构应该积极作为，既体现法律的权威性，也可以给企业一个稳定的法律预期。同时，看不准的可以暂时放一放，不用着急。中国现有法律框架能够为解决目前的问题提供基本框架和思路，就算《反垄断法》解决不了，还有《反不正当竞争法》《价格法》《电子商务法》等相关法律可以从不同视角实施监管。如果非要现在就解决所有问题，非要用《反垄断法》来解决，可能不现实。

亚布力论坛：《反垄断法》是市场经济宪法，它的目标是维护市场经济的核心——公平竞争。但中国的市场经济是从计划经济转型而来，中国的反垄断制度有哪些措施来应对这一特色？比如国企、民企的公平问题。

李青：中国的《反垄断法》有一个专章，全世界大多数国家或地区都没有，就是禁止滥用行政权力排除、限制竞争，第一章、第七章也有相关规定，如果行政机关在行使权力时排除限制了竞争，在《反垄断法》框架下是违法的，将按照有关规定被纠正。这实际上是在竞争领域对行政机关行使权力规定了“负面清单”。如果上述规定得到充分、有效的实施，促进行政机关对竞争的理解和尊重，将会大大强化市场竞争、释放竞争机制的力量。假如没有《反垄断法》的这部分内容，规制行政垄断就于法无据了；有了《反垄断法》之后，可以判断行政机关哪些行为是违法的、需要被纠正的。特别希望《反垄断法》的这一部分，能够发挥更大的作用。

亚布力论坛：《反垄断法》之后，又出台了公平竞争审查制度，后者的目标是什么？

李青：公平竞争审查制度要求政策制定机关原则上要尊重市场竞争，主动建立政府行为的竞争边界，在制定出台政策之前，必须对照程序和标准自我约束、自我审查，避免政策扭曲、限制、排除市场竞争。目前，我个人观察，公平竞争审查制度已经推开，下一步应该让审查制度真正发挥作用。其中很重要的一条，就是要进行责任追究，否则公平竞争审查落不到实处。

亚布力论坛：从这个角度看，《反垄断法》相关章节和公平竞争审查制度可以约束行政机关的权力，以此推进中国经济体制的市场化改革。

李青：《反垄断法》和公平竞争审查制度的出发点，是约束行政行为，防止排除限制竞争。需要说明的是，政府跟市场不是泾渭分明、完全分开的，在很多领域是交织、融合在一起的。当然，现阶段我国还是政府偏强，市场的力量有待进一步释放。政府管理、管制不恰当导致的竞争问题，比市场上企业自己导致的竞争问题相对更加重要，这是要着力解决的。

2020年，李青主编的《中国反垄断十二年》出版，对中国反垄断做了回顾、反思、建议与展望。李青曾调查过多起重大经营者价格垄断案件以及行政垄断案件，并负责研究起草公平竞争审查制度，是国发[2016]34号文件的主要起草人。（编者注）

亚布力论坛：对近期发布的《关于平台经济领域的反垄断指南》，你有何评价？

李青：我个人认为，《指南》在这个时间发布，不仅仅是解决一些执法认识问题。如果从更加宏观的背景学习和研究它，可能会有新的体会。比如说《指南》的制定和有效实施，可以助力构建更加完善的社会主义市场经济体制。

2019年10月，中央文件首次把公平竞争作为一项制度，将其定位于完善社会主义市场经济体制的重要支撑。2020年10月，“十四五”规划建议提出，改革开放要迈出新步伐，要健全公平竞争制度，加强反垄断和反不正当竞争执法司法。因此，在“十四五”乃至更长的时期，保障市场公平竞争对完善社会主义市场经济体制、建设高标准市场体系，有着不可替代的决定性作用，这其中，反垄断又是公平竞争制度建设的重中之重。

需要注意的是，现在大家的目光都聚焦在企业身上，但是《指南》中关于滥用“行政权力排除、限制竞争”、公平竞争审查的部分还不太受关注，其实这一部分更加重要。如果学者和实务界多去研究、多解读这部分，很多有价值的东西会浮现出来。

亚布力论坛：改革路上有时会产生困扰和反复，要如何面对？

李青：我个人理解，我国经济体制改革的目标一直是清晰的，那就是建立社会主义市场经济体制。当然，要实现这个目标，必须逐步解决问题。在改革初期，改革更多是也应该是问题导向，以解决问题为主要任务。现在，改革进入深水区，各种问题、难点交织在一起，坚持目标导向就很重要，要下决心向前推进市场化改革。改革政策也好、具体的改革措施也好，要超脱各种利益局限，真正站在国家的角度上设计制度。

当然，如果暂时不能从根本上解决问题，至少要向着接近目标的方向努力，为解决问题、实现目标创造更好的条件，至少不要让问题再加重，让未来更难做。很多问题说到底还是需要通过市场化改革来解决，我们要坚持这一目标，要有定力。

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