董煜：“十四五”规划《纲要》的正确打开方式

原标题：“十四五”规划《纲要》的正确打开方式

作者：董煜

规划似暖玉，掬一卷在手，抚之有温香。枝吐新芽时，此物亦历五载而一番，自是在在新意。人莫不饮食，而鲜能知味，规划亦非解不能读也。乃唤起旧人，看试手，解规划。

文章必先看结构，结构必先看立意。《纲要》最大的立意，来自其与五中全会《建议》的关系。《纲要》依据《建议》编制，必须丝丝相扣；又要细化《建议》的目标任务，必须量化和具体化。

从2万字到7万字，扩充的主要是指标和任务性的举措，在结构和核心的文字上则是严谨对应的。“十四五”的这种对应，是近几个五年规划以来最严密的，各篇的标题和帽段，各章的标题和帽段，以及各节的标题和方向性内容，基本都按《建议》的表述进行。这是中国制度特点的鲜明体现。

规划若不观全篇而窥一隅，犹罔色香而径动箸。《建议》的任务包括12个部分，《纲要》去掉头尾则为17篇。其中，民主法治和“一国两制”内容循例需在《纲要》中单列；区域和城镇化涉及地方内容较多，也适合分开；如此，增加的主要是数字化和人的全面发展两篇了。

新增的篇章，未必就是最大的亮点，对有此说的解读文，可自动屏蔽。恰因创新和产业的内容已够多，所以数字化单列一篇；恰因民生的内容已够多，所以教育、健康与老龄化单列一篇。这种变化，是一种适应《纲要》特点的微调，无需过分解读。

指标：

过去的规划，开篇总有一个五年指标实现情况表，此次则无。固然有五年成就已经通过全面小康得到充分宣传的因素，也涉及到怎么看待发展成就的问题。

经过五年，我们看待指标的观点本身就在发生转变，有的不再需要焦虑，有的可以更加客观和结构性地去分析。而需要突出的，是三大攻坚战的成就，是民生的获得感。能以更加平和的心态看待指标，本身就是新发展理念熏陶的结果。

看“十四五”的指标表，不仅要看指标值，还要看属性，看分类。指标属性自“十一五”以来便分为预期性和约束性两类，此番亦延续，其中绿色指标全部为约束性。从分类看，过去一般包括增长、创新（结构）、资源环境、民生福祉等四类，此次作出调整，增加了一类“安全保障”，是为统筹发展和安全的重要体现。

20个指标是计划改规划以来最少的一次。指标的增减变化，反映了时代的变化，也折射了更加综合的新视野，本身就带些历史的沧桑感。

如“全社会研发经费投入增长”，替代的是R&D指标，应能更科学地衡量创新的投入；“每万人口高价值发明专利拥有量”也是个漂亮的新指标，比起原来的发明专利指标更为精准，肯定是一种改进；民生指标中的医师数、托位数指标，也都是瞄准了现在的痛点。当然正文中还有20个指标，也相当重要，如主要污染物减排、非化石能源比重等，把40个指标放到一起，才是完整的“十四五”指标体系。

保留GDP指标，是因为新发展阶段依然需要一定的增长速度，依然需要有一定的增长目标，而不是简单地放弃增长目标。不出具体值，是因为形势的不确定性，是因为后小康时代需要进一步为地方卸下GDP包袱，同时也是给年度计划留出更灵活的空间。“发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一”，这才是中央想要的增长。

向导：

前三个《纲要》在指导思想和目标部分，都提出了导向性、主线性的内容。如，“十一五”提了“六个立足”的政策导向，“十二五”提了“十大导向”，“十三五”则明确了“三个必须”的发展主线等。这些都是《纲要》针对《建议》核心要求的延伸，对于把握《纲要》的基本脉络，具有重要的指向作用。

“十四五”规划的核心要义是“三个新”，即立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局。其中，对新发展格局的定位，是在整个规划中具有纲举目张的作用。稿中“战略导向”部分，提了“五个必须”的要求，这就是新的导向了。

今天再来看新发展格局，始于双循环，但已不仅限于双循环的字面意思。在“五个必须”的表述中，既包括内和外，也包括供和需，更包括了改革开放的动力和路径。这已经是一个更加综合的概念，是需要在整个规划中处处去体会的。如果再狭隘地看这个问题，就会犯很多市场分析人士曾经犯过的纠结于“需求侧管理”还是“需求侧改革”的问题，是技术上的偏差，也是思想上的胶柱鼓瑟。

专栏：

读《纲要》，焉能不看专栏。自有专栏以来，坊间便高度关注，凡能纳入《纲要》专栏的工程，一定都有资源支撑，要掘金的话，非此莫属。

此番20个专栏，102项工程，数量是精简过的。发改委对上一个《纲要》实施的跟踪，重点就是165项重大工程项目的落实情况。惟其精简，更要重视。

专栏2的科技前沿领域攻关，相信也会是新一轮科技中长期规划纲要的骨架，这些不仅要看五年，也应看更长的周期。譬如今天轰轰烈烈的登月，是可以回溯到15年前那本规划的第14个专栏其中一条的。

对R&D指标的修正，在正文中体现为8%以上的基础研发比重，这是真正想要的，也是一个比较稳妥的指标。与之相配套的是专栏3的重大科技基础设施，规划中对基础研究的重视，肉眼可见。

专栏4是制造业的核心工程，其中凡带有“突破”字样的，均可重点关注。

专栏5、6、7是基础设施的大项目，其中交通可重点看沿江、沿海两条高铁线，能源基地要和通道建设结合起来看，水利可关注前期论证项目。

专栏8是数字经济的产业布局，用是行业人士熟悉的词语。

专栏9则很有趣，甚至不能归入工程而是科普，这些场景加起来就是一句话，把数字化融入经济社会各领域各环节，也就是数字中国的真谛。

专栏10结合最近的一号文件，就是乡村振兴的施工图。其中600 个县整县推进人居环境整治的做法，是比较好的方式。

专栏11中，城市更新是“十四五”《建议》的一个新词，过去城市建设是不够重视建筑寿命的，所以老化出现得比较早，现在要对20年前的小区进行改造，还有厂区、街区，希望能焕发新的面貌。城乡融合发展试验区，作为试点难得都点了出来，“加强改革授权和政策集成”的思路如何落实，可以期待。

专栏12凸显了对边境地区发展的重视，使过去强调的兴边富民行动有了坚实的支撑。“抵边村庄”、“抵边公路”的建设，将补上边境发展的漏洞和差距。

专栏13是文化领域的工程浓缩，其中提到的《永乐大典》、敦煌文献保护整理出版，点校本二十四史和清史稿修订等，都是真正的大事，可比一般的建设性工程重要得多。

专栏14和专栏15是生态环境保护的工程，其中生态的“三区四带”脱胎于主体功能区的“两屏三带”，将黄土高原—川滇生态屏障分为两个区，增加了海岸带，自然岸线保有率指标的重要性未来也会进一步突出。

专栏16、17、18分别配合该篇的教育、健康和老龄化展开，都是功德无量的事。如，普惠性幼儿园、基础教育提质扩容的力度很大，区域医疗中心的建设有力地呼应了《建议》提出的“加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局”的要求，儿童友好城市的规划也很有意思。

专栏19是一个有温度的专栏，表明国家发展既要共同富裕，也要关爱特殊人群，如流浪乞讨人员救助和精神卫生福利设施就是首次进专栏。

专栏20也是首创性地概括了经济安全保障工程，其中的能源部分，可以和专栏6结合起来看。

归结起来，专栏选取工程项目，聚焦的是各领域的短板或突破口。除专栏中的工程项目外，《纲要》还在正文中提了不少重大政策、重大改革的内容。这些都是在从《建议》到《纲要》的过程中，各部门认真研究、协调的结果，和工程一样是《纲要》的重要抓手。工程包、政策包、改革包的组合，共同构成了规划实施的有效手段。

规划：

规划是平面的，规划也是立体的。曰图文并茂，不仅是形式上多了些色彩，更重要的是发展规划有了空间属性。近年来的各类发展规划，都在强化空间布局，规划中的目标、工程、任务，需要明确在什么地方去落地，一些重大的布局也需要画出空间格局。

此番《纲要》共有7张图，为历年之最。除能源一张外，主要集中在区域发展、城镇化和生态保护领域，围绕城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局和国家区域重大战略，展现规划的空间布局。

图3依然源自主体功能区的“两横三纵”城镇化布局，也糅合进了新的区域重大战略。从图件看，城镇化格局大概呈现“3（京津冀、长三角、大湾区）+2（长江、黄河）+1（海南）+19（城市群）”的架构，考虑到重合度，也可以概括为“19+2”的格局，这是一种区域战略和城市群的组合式布局。

图4、5、6三张颇有意思，甚至可说出乎意料，在国家规划里放三个区域的轨道交通规划图，值得回味。文中说，“基本建成轨道上的京津冀”，想来也要建成轨道上的长三角、轨道上的大湾区了。真正的区域融合和一体化，首先要缩短距离感，没毛病。

这些图，涉及的是一个核心理念，即人口、经济和资源环境的空间均衡，这是实现国家可持续发展的重要基础。

亮点：

每逢规划、文件出台，人们总热衷于找亮点。亮点其实无处不在，指标、专栏、图件皆为亮点，正文中每段亦有。需要把握的原则是：

不一定新话才是亮点，有些反复强调的话其实更重要；不一定工程才是亮点，有的政策和改革更需要关注；不一定所谓干货才是亮点，有的原则性表述更值得品鉴。

如何划重点，考验的是你对内容的熟悉程度和对文字的直觉。我们试着在部分任务篇章摘一些话，暂不作解读，留取一拍待君来。每篇只精选五句如下。

第二篇

1．组建一批国家实验室，重组国家重点实验室，形成结构合理、运行高效的实验室体系；

2．对基础研究探索实行长周期评价；

3．实施更大力度的研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等普惠性政策；

4．探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，提高科研人员收益分享比例；

5．加快科技管理职能转变，强化规划政策引导和创新环境营造，减少分钱分物定项目等直接干预。

第三篇

1．实施产业基础再造工程，加快补齐基础零部件及元器件、基础软件、基础材料、基础工艺和产业技术基础等瓶颈短板；

2．建立制造业重大项目全周期服务机制和企业家参与涉企政策制定制度；

3．在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域，组织实施未来产业孵化与加速计划，谋划布局一批未来产业；

4．基本贯通“八纵八横”高速铁路；

5．核电运行装机容量达到 7000 万千瓦。

第四篇

1．加快自然垄断行业竞争性环节市场化；

2．保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，创新结构性政策工具；

3．全面优化外商投资服务，加强外商投资促进和保护，发挥重大外资项目示范效应；

4．促进住房消费健康发展；

5．规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs） 健康发展。

第五篇

1．鼓励企业开放搜索、电商、社交等数据，发展第三方大数据服务产业；

2．探索建设数字孪生城市；

3．加快建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范；

4．依法依规加强互联网平台经济监管，明确平台企业定位和监管规则；

5．推动以联合国为主渠道、以联合国宪章为基本原则制定数字和网络空间国际规则。

第六篇

1．深度转换经营机制，对混合所有制企业探索实行有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度；

2．依法平等保护民营企业产权和企业家权益；

3．坚持鼓励竞争、反对垄断，完善竞争政策框架，构建覆盖事前、事中、事后全环节的竞争政策实施机制；

4．适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权；

5．实施全国统一的市场准入负面清单制度，破除清单之外隐性准入壁垒，以服务业为重点进一步放宽准入限制。

第七篇

1．优化农业生产布局，建设优势农产品产业带和特色农产品优势区；

2．以县域为基本单元推进城乡融合发展，强化县城综合服务能力和乡镇服务农民功能；

3．深化农村集体产权制度改革，完善产权权能，将经营性资产量化到集体经济组织成员；

4．允许入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并享受相关权益；

5．严格落实“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”要求，建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制。

第八篇

1．严格落实“摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”要求，建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制。

2．根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局；

3．鼓励有条件的都市圈建立统一的规划委员会，实现规划统一编制、统一实施，探索推进土地、人口等统一管理；

4．新建住宅推广街区制；

5．单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，支持将非住宅房屋改建为保障性租赁住房。

第九篇

1．逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局；

2．细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元；

3．以中心城市和城市群等经济发展优势区域为重点，增强经济和人口承载能力，带动全国经济效率整体提升；

4．以农产品主产区、重点生态功能区、能源资源富集地区和边境地区等承担战略功能的区域为支撑，与动力源地区共同打造高质量发展的动力系统；

5．有序推进海洋基本法立法。

第十一篇

1．以国家重点生态功能区、生态保护红线、国家级自然保护地等为重点，实施重要生态系统保护和修复重大工程；

2．建立生态产品价值实现机制，在长江流域和三江源国家公园等开展试点；

3．地级及以上城市 PM2.5浓度下降 10%，有效遏制 O3浓度增长趋势，基本消除重污染天气；

4．实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值；

5．新增建设用地规模控制在 2950 万亩以内， 推动单位 GDP 建设用地使用面积稳步下降。

第十二篇

1．营造以人民币自由使用为基础的新型互利合作关系；

2．完善自由贸易试验区布局，赋予其更大改革自主权，深化首创性、集成化、差别化改革探索；

3．研究在内陆地区增设国家一类口岸；

4．构筑与更高水平开放相匹配的监管和风险防控体系；

5．推动商签更多高标准自由贸易协定和区域贸易协定。

第十三篇

1．深化职普融通，实现职业技术教育与普通教育双向互认、纵向流动；

2．推进高水平大学开放教育资源，完善注册学习和弹性学习制度，畅通不同类型学习成果的互认和转换渠道；

3完善创新药物、疫苗、医疗器械等快速审评审批机制；

4．推动生育政策与经济社会政策配套衔接，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力；

5．鼓励有条件的用人单位提供婴幼儿照护服务，支持企事业单位和社会组织等社会力量提供普惠托育服务，鼓励幼儿园发展托幼一体化服务。

第十四篇

1．将更多公共服务项目纳入政府购买服务指导性目录，加大政府购买力度；

2．探索建立新业态从业人劳动权益保障机制；

3．拓宽技术工人上升通道，畅通非公有制经济组织、社会组织、自由职业专业技术人员职称申报和技能等级认定渠道，提高技能型人才待遇水平和社会地位；

4．完善宫颈癌、乳腺癌综合防治体系和救助政策；

5．“加快科技管理职能转变，强化规划政策引导和创新环境营造，减少分钱分物定项目等直接干预”。

这只是一种角度的梳理，其实您若自己也去试试每篇只找五句话，就会发现有多难了。规划是万花筒，在不同人眼里折射出不同的光影，每个人都能找到属于自己的那些话。这恰是规划的魅力所在：予每个人以想象的空间。

（作者为清华大学中国发展规划研究院执行副院长）

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