我国应更加重视国际税收 体制建设与改革

我国应更加重视国际税收 体制建设与改革

作者： 李超民

[ 长期以来尽管中国的法定税率维持在25%，但是实际有效税率仅为10%左右，在全球主要国家中堪比加拿大等低税率国家，对国际资本具有强烈的吸引力。 ]

《2017年减税与就业法》是美国重塑当今国际税收与对外直接投资格局的重要基础规则。国际税收权利是一国国家主权的有机内核，既是进行国际税收治理的重要手段，也是国家行使对跨国投资管理权的重要工具，美国作为霸权国家改写国际税收规则，将直接导致跨国公司对外直接投资（FDI）发生移动，还将对全球财政和税收治理造成冲击。

中国作为吸引跨国公司投资最为活跃的东道国之一，美国改写国际税收规则将产生何种效应，尤其是对于中国高科技产业格局将产生何种影响，属于中国未来国际税收理论和实践上的重大问题；笔者主持的《美国财税改革对美在华高科技企业影响及我国的对策研究》课题对当前中国积极参与主导全球财税治理、制定符合时代潮流且有助于吸引跨国投资的国际税收规则、对中国本土跨国公司走出去实施税务管辖，推动“一带一路”倡议落地，有积极意义和实践价值，本课题研究得出了一些有益的结论和建议，指出了值得中国汲取的经验教训。

美国财税改革的影响

第一，全球化与国际税收体制进步之间存在相互促进关系。

税收权力是国家主权的一部分，当资本流动越出国界（境外）之后，国家主权也随之延伸，那么国家的税权也将随之延伸；对外直接投资到达哪里，国家的税收管辖权和管辖范围就到达哪里，也就是说一个国家的税收边界是超越主权边界的。

一个多世纪以来，美国的国际投资遍布全球各个角落，作为跨国投资载体的跨国公司就像吸盘一样，牢牢地吸附在全球各地的利润增长点上。而无论如何受控外国公司（CFC）都无法逃脱美财政部和联邦税务局（IRS）管辖，只要跨国公司将收益和利润（E&P）汇回美国，就需依法缴纳联邦所得税，这是美国税收主权的体现，也是其国家主权的体现。

现在发达国家多数都采用类似的公司税收法治。然而跨国公司在对外直接投资的同时，也将先进技术、专利、版权、工艺等带往全球，促进了东道国技术进步和创新发展，资本和技术的流出伴随海外收益回流，从美国延伸出来的资本和技术纽带构成了全球化网络，美国政府也借助这条纽带，将国际税收管辖权延伸到了全球各角落，税收管辖权是美国“长臂管辖”的重要组成部分。

第二，东道国（居民国）吸引跨国投资（投资回流）必须改革国际税收体制并完善税收法治。

税收体制往往为适应本时代生产力发展、社会进步并随着理论发展而制订，在美国前总统里根执政之前，西方国家普遍信奉凯恩斯主义。在“菲利普斯曲线”影响下，政府为了发展经济往往能忍受较高的通货膨胀率。

供给学派拉弗曲线则认为，税收是税率与税基的乘积，变动税率既可影响生产，反过来又会影响税收，当税率处于临界点之下时，提高税率能增加政府税收收入，但一旦超过临界点后，提高税率反而将导致政府税收减少。而且高税率抑制经济增长，导致税基缩小，税收下降。反之，减税刺激经济增长，扩大税基，税收增加。

《1986年税制改革法》减税措施主要包括：降低个人所得税、企业所得税、资本利得税，同时还增加了企业所得税的抵扣，并且改革了美国税制整体结构，其中包括削减税收优惠、合并税基、简化税收征管等；国际税收管理采用了全球税制，但是同时根据资本中性原则，对于海外来源所得税的外国税，准许抵免美国应纳税收，并部分取消了公司税收抵扣、加速折旧，以达到平衡财政的目的。《2017年减税与就业法》再次减税并彻底改革了30多年来的全球税制，实行DRD税制，放松了对跨国投资的管制，有利于提高跨国公司的全球竞争力。

第三，边际有效税率通过影响投资税率弹性决定对跨国投资的吸引力。

法定税率是名义税率，对于高税率国家来说，低税率国家就类似税收天堂，既吸引着跨国公司投资，也吸引着跨国公司申报纳税。美国在2017年税制改革前，由于施行递延所得税和外国税收抵免制度，激励了跨国公司将收益和利润留在东道国，进行循环再投资。

但是，跨国投资的总有效税率要考虑跨国公司税后真实收益（R）、通货膨胀率（i）、经济折旧（δ）、公司所得税率（τc）、成本回收津贴现值（z）、融资方式等6项指标，确定跨国公司是否追加投资。

长期以来尽管中国的法定税率维持在25%，但是实际有效税率仅为10%左右，在全球主要国家中堪比加拿大等低税率国家，对国际资本具有强烈的吸引力。可见在与其他主要FDI东道国各种软硬件基础条件都相等情况下，中国受美国等跨国公司直接投资青睐，与边际有效税率低存在正相关性。

第四，美国国际税收体制变革对在华高科技企业投资的影响尚不确定。

其一，美国对华高科技投资具有存量规模大、资产重、供应链长的特点，2017年美国国际税收体制转型和有关驱动投资回流的政策，影响比较短暂，根本原因在于美国跨国公司对华高科技投资的目的，主要是利用中国的市场和强大的供应链为全球生产；而且由于在华的全球供应链形成需要一二十年时间建设，跨国投资规划也具有战略性和长远性，单单由于一项政策变化，尚不能很快改变跨国公司投资决策，税改后美国大企业继续加大对华投资已经证明这一点。

其二，中美两国的税制有很大差异，边际有效税率差也很大。中国高科技企业有效税率为10%~11.7%，美国为16.1%，而且跨国公司对外直接投资实际上缴纳的美国外国来源所得税更低（3%~5%）；跨国公司还充分利用货币替代性原理，将海外收益投资美国国债、企业债和股市，这些都是中国吸引高科科技投资的重要条件。

其三，美国对华高科技投资仍面临本国政府要求对华脱钩的压力。对在华投资表示悲观的跨国企业，技术、软件与服务业企业占50%，药厂、医疗器械和生命科学企业占42.9%，值得高度重视。

政策建议

基于以上研究结论，本课题主要提出四项政策建议：

一是，中国应当继续保持边际有效税率的较低水平。

随着美国2017年税制改革和国际税收体制转型（DRD），中国的税率优势正在丧失，其中决定跨国投资选址的重要税收指标边际有效税率（有效边际税率）已经较高，未来需通过有关的加速折旧、费用化政策进行优化。

相比之下，美国税制对于固定资本投资的费用化处理十分优惠，有利于推动投资，美国税法对机器设备折旧给予更优厚政策，对机器设备权益融资的优惠远远高于对厂房投资，对机器设备的债务融资在税前扣除政策支持了企业加大设备投资，有利于企业发展。因此，如果把投资折旧规则与法定税率调整结合起来，美国的公司所得税政策对边际投资的扭曲程度远高于其他发达国家，企业享受到了积极的投资补贴。这是一条重要的国际经验。

二是，中国应修订和完善公司法推动投资保护。

母子公司制及其衍生出来的跨国公司全球投资管理体制与规则体系，是维护美国霸权的重要制度框架，其中F分篇规则，对于将美国跨国公司在海外的利益汇回国发挥着重要作用，同时规范了美国跨国企业在东道国的投资权益。

目前我国公司法有关受控外国公司管理法规非常薄弱，如只规定，若中国居民控股公司投资并控制设立在实际税负低于12.5%的低税率国家（地区）的受控外国公司，该受控外国公司所没有分派回中国控股公司的利润，将被视同已经分派而需在中国纳税；还通过公布不属于低税制国家（地区）的“白名单”等。这些已经远远不能适应当今中国作为全球投资大国的地位，无法满足中国将国外资本和先进技术引进来、本土跨国企业走出去的需要。

因此未来必须加强研究母子公司制及其衍生的跨国公司全球投资管理体制与规则体系。对于中国来说，中国国内财富积累正在推动它成为全球最重要的国际对外直接投资国家之一，F分篇税制的典范，要求我国未来公司法、税法和会计法规都要适时修订。

三是，中国需要加强知识产权保护并积极研究知识产权转让定价规律，制定有效的知识产权税收政策。

高科技跨国企业选择厂址的依据主要包括税收优惠、工程和技术人才供应、供水质量和公用设施的可靠性、环境许可程序和其他法规、员工生活成本以及知识产权法律保护等因素。

上海美国商会调查指出，因知识产权保护因素搁置投资计划的在华制造业企业占43.9%，保护知识产权难度大是导致跨国企业向外迁移生产能力的主要原因之一。基于知识产权的独特性质，《2017年减税与就业法》修订了1986年税法的转让定价规则，制定了更加严格的F分篇规则，解决对知识产权开发地点和所有权的影响。

2015年以来中国采纳了发达国家和G20国家共同推进的BEPS的若干建议，未来明确落实与研发和无形资产有关的税务和转让定价法规，提高税务处理的确定性，才能鼓励和促进跨国公司的本地研发和创新。

四是，研究构建防范霸权国家税制改革对全球资本流动冲击的机制。

其一，要研究美国作为全球霸权国家为全球构建的财税治理框架。美国的利率、汇率、金价、大宗商品价格都是全球的价格基准，而税率更是引导着全球资本的流动规模和方向。中国外商投资税制的确立对于外国直接对华投资带动能力极强，弹性极大。

其二，要研究税制综合改革的重要性。奖励折旧政策与税制转型的协同效应是2017年美国国际税收体制改革的主要经验之一。研究发现，美国的投资弹性系数为6~14，降税率、缩小税基有降低资本使用成本的激励效果。必须研究如何将降低税率、扩大税基、加大定向扣除或加速折旧相结合，使投资税率弹性最大，更好吸引投资。

经验教训

中国还应从美国财税改革中汲取有益的经验教训。

第一，警惕美国财税制度理念与制度运行悖论的危害与教训。

虽然美国较早建立了现代预算制度，但是却早已抛弃了“量入为出”的财政原则。

其一，联邦财政支出规模和结构取决于全球治理和游说集团的强弱，军工利益集团、农业利益集团、退伍军人、包括医保和养老等社保利益集团等，往往依靠强大的资金游说投入和手中的选票，通过支出比重扩大、税式支出等名目，换得巨额财政资金，导致联邦财政规模失控、结构失调。

其二，大型跨国公司、养老基金、慈善组织等利用同样手段，获得巨大减税利益，而联邦政府弥补税收与预算差额的资金来源只有巨额国库券发行。如今联邦财政累积了27万亿美元债务。

其三，从联邦财政收入结构看，企业税收占比不足10%，而社保税和个人所得税占总税收收入的85%以上，实际上来自不生产阶级的税收（暂扣收入）占全部财政收入四成以上，并已购买了联邦债务，它终将成为联邦政府国家治理的负担，并在未来导致债务链的中断。

第二，中国财税改革必须避免利益集团的操纵。

曼库·奥尔森在其主要著作《国家的兴衰：经济增长、滞胀和社会僵化》中，提醒注意各种利益集团的政治游说影响公共政策，这些政策往往提倡贸易保护主义、反对科技进步，并对经济发展产生深刻影响，游说成本却由整个社会分担。随着时间流逝，在各行各业都会形成利益固化的利益集团组织，规模越来越大，这时整个国家将承担越来越重的治理负担，最终导致经济衰落、社会停滞，利益集团与中华民族伟大复兴的目标不相容。

第三，中国应当坚持税收以筹集财政收入为目标的基本财政职能。

税收既要充足稳定，又要随着经济发展而增长，还要保证社会整体税收负担确定，并使纳税负担保持均衡。

（作者系上海财经大学教授）

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