知情者谈深圳示范区建设:不违反宪法和四项基本原则,怎么改都可以

从经济特区到先行示范区： 40岁深圳的四张考卷

作者： 秦新安

[ 新时代的深圳需要在一个国内循环为主、国际国内互促的双循环发展新格局中重新定位自己。打通国际国内循环的瓶颈并实现互促，应成为深圳建设中国特色社会主义先行示范区的着力点。 ]

8月18日下午，深圳银湖CDI大厦，一场以“新使命，新探索：深圳经济特区40年”为主题的圆桌会议在此举行。与会者既有曾深度参与深圳建设和管理的老领导，也有持续研究特区经济发展的专家、来自政府核心部门的现职官员和企业界人士。

当天恰逢深圳获批中国特色社会主义先行示范区一周年。中国（深圳）综合开发研究院院长樊纲代表主办方致辞说：“深圳推进先行示范区建设，必须始终胸怀‘百年未有之大变局’和中华民族伟大复兴两个大局。中央支持深圳建设先行示范区，正是基于‘两个大局’的深入考量，将其作为应对‘两个大局’的重要战略举措。”

两个半小时的会议，反复出现“奇迹”“瓶颈”“动力”“新特区”等词汇，与近期媒体上有关“特区40年”话题的讨论高度重合。透过这些词汇，清晰可见当下各界对深圳未来的四大关切，也可视为摆在深圳面前的四张考卷——

其一，如何破解城市发展空间不足的困局？其二，能否快速补长公共服务失衡的短板？其三，怎样在“大变局”下保持产业竞争力？其四，还有没有担当重大改革试验田的勇气和能力？

发展空间之辩：摆脱行政思维

坊间一直流传一种说法：随着经济和人口规模的扩大，深圳将扩大行政版图，并升格为直辖市。近年来，随着可建设用地急剧萎缩，住房价格持续高涨，以及企业外迁案例接连出现，这一传言越来越猛，相信的人也越来越多。

扩容、直辖传言的产生，跟深圳逼仄的地域空间有直接关系。目前，深圳全市面积仅有1997.47平方公里（不含深汕特别合作区），仅为北京的12.17%、上海的31.50%、广州的26.76%。其中还包括基本生态控制线范围内的土地974.5平方公里，接近总面积的一半。

拿居住用地来说，根据深圳市住建局今年4月发布的《住房发展2020年度实施计划》，深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，低于国家相关标准中25%～40%的下限。近4年来，深圳实际供应居住用地766.6公顷，仅占实际供应建设用地的14.2%。而在产业用地方面，去年12月深圳一次性推出30平方公里面向全球招商，已经成为多年罕见的大手笔。这些在全国大城市中捉襟见肘的供地数据，对应的却是经济总量全国第三、人口增长连年数一数二的压力。扩容由此成为部分人的心头热望，也就不难理解。

但热望始终未能变成现实。为了摆脱困境，深圳进行了千方百计的探索，其中最为成功的实践，一个是对内挖潜的城市更新，另一个是对外拓展的深汕合作区。

2004年，深圳出台《城中村（旧村》改造暂行规定》，拉开了对内挖潜的大幕。2009年颁布《深圳城市更新办法》，之后的10年，深圳共完成近800项城市更新计划，释放土地60余平方公里。对于供地像挤牙膏的深圳来说，这一贡献不知挽救了市长们多少根头发。

至于深汕合作区，则早已成为名闻遐迩的“飞地经济”典范。始于2011年的该合作区，不仅为“求地若渴”的深圳带来了468平方公里的土地，也为汕尾市解决了这片区域7万多人口的脱贫致富难题，为广东省求解区域平衡协调发展探出了一条新路。

拓展发展空间是当前国内许多城市的共同需求。深圳的实践证明，行政区划调整不是拓展发展空间的唯一途径。内部挖潜，提高土地利用效率，能补短期之需；外部合作，“软性”扩张，可解长远之忧。

与周边城市协同发展的思路，近年来多次出现在深圳的官方文件中。如在《深圳市可持续发展规划（2017～2030年）》中，深圳提出要推进“深莞惠”和河源、汕尾“3＋2”经济圈建设。深圳市发改委公布的2020年工作计划也提出，要协调“莞惠河汕”四市共同参与，加快推进深圳都市圈规划编制。区别于从土地面积而言可谓零和游戏的行政区划调整，这种“软性”扩张显然是多赢的。或许正因为此，在深汕合作区之后，更多的类似“合作区”陆续酝酿。

深圳的热情获得了周边城市的响应，东莞、河源、珠海、惠州、中山先后提出开辟类似深汕合作区的计划。而在广东省之外，深圳与一河之隔的香港也早在2017年就签署协议，共同推进深港科技创新合作区计划。

这些合作区，并不能为深圳带来行政版图上的硬扩张，却能实实在在地扩大深圳的经济影响力和战略腹地，为谋划中的深圳都市圈赋予活力。“这就是融合的思路。深圳只有融进大湾区才有未来，大湾区也只有协同发展才能走得更好。”深圳市原副市长、哈工大（深圳）经管学院教授唐杰接受第一财经记者采访时说。

今年6月，广东省发改委公布《广东省开发区总体发展规划（2020～2035年）》，首次明确了广州都市圈和深圳都市圈的范围，其中后者包括深圳、东莞、惠州、河源和汕尾五市。专家认为，这意味着深圳将牵头引领甚至统筹这五地发展，深圳的“势力范围”一下子拓宽，应比简单合并一两个周边地市再升格为直辖市，更具有想象空间。

近日，自然资源部印发《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》，专门针对深圳列出了几条与扩大土地自主管理权限、增加建设用地相关的探索事项，为深圳在更大范畴内获得土地统筹空间、提高土地利用效率提供了可能，堪称深圳40岁生日的真正“大礼包”。告别行政思维，打破区划藩篱，上述“合作区模式”配上这一“大礼包”，或许能为大中城市拓展发展空间及带动落后地区发展，贡献一条新的“深圳经验”。

公共服务补短板：来了就是深圳人

深圳有一句著名的口号：来了就是深圳人。

这句体现对外来务工人员接纳、包容、尊重、爱护的口号，成为了无数人热爱这座移民城市的理由。然而近年来，这句温暖的口号逐渐成了人们调侃的对象，演化出“来了就是东莞人”“来了就是惠州人”等新的版本——因为许多在深圳工作的人，买不起深圳的房子，只能买到周边的东莞、惠州去。

住房难，是深圳公共产品供给不足的体现之一。在北上广常住人口住房自有率已达90%左右的情况下，深圳仅有不到30%。其他70%如果都指望保障性住房来填充，短期内显然是个巨大的难题。

深圳特区建立以来，住房、教育、医疗等社会事业取得了一定成就，但由于历史规划滞后与城市发展等原因，公共服务这块城市短板变得越来越刺眼。除了畸高的房价，教育方面，深圳基础教育学位十分紧缺，2018年公办小一学位缺口达6.1万个，公办初一学位缺口0.32万个。由于人口连年激增，这一趋势短期难以扭转。医疗方面，同为2000万以上人口级别城市，深圳各级各类医院数量只有北京的18.5%、上海的37.2%、广州的55.5%，三甲医院数量落后于内地许多二、三线城市。

住房难、上学难、看病难，成为突出的民生问题，不可避免地损伤着深圳的人才吸引力和城市形象。

深圳公共服务的短缺，或者说失衡，可以从供需两端分别找到原因。供给端，上文说到的土地空间紧张是个基础性原因，其中也存在产业、商办用地占比长期挤压居住用地的主观选择问题。深圳历届政府均坚持以工业为主导产业的发展思路，从2014年到2018年，深圳仅供应了21宗住宅用地，2019年才稍有放量。这对同期人口急剧增长的深圳来说可谓杯水车薪。

此外，政府在公共服务的投入上主要依据户籍人口而非实际管理人口数量，是深层次的体制性原因。这一弊端，放在其他城市或许不那么明显，但放到户籍人口仅约495万、常住人口约1344万，实际管理人口则早已超过2000万的深圳，矛盾就瞬间突出了。

从需求端来看，主要是低收入人群占比较大的原因。深圳存在庞大的外来务工人员群体，这个群体是构成非户籍常住人口的主体，也是流动性强、收入偏低且不稳定的人群，其消费意愿与能力都受到一定抑制，对于刺激社会消费增长和公共服务产品生产都贡献式微。这也是深圳的经济总量高居全国第三，社会消费品零售总额却经常徘徊在全国第六、七名左右的重要原因。

中央对深圳建设中国特色社会主义先行示范区的要求，其中之一便是要成为“民生幸福标杆”，“逐步实现常住人口基本公共服务均等化”。对照这一要求，真正做到“来了就是深圳人”，并且是幸福的深圳人，深圳要走的路还很长。

保持产业竞争力：玩转“双循环”

深圳建设先行示范区，需放到“百年未有之大变局”的背景下来思考。这个“大变局”的核心是大国竞争与博弈。而始于去年冬天、席卷全球的新冠肺炎疫情与之叠加，演变成了一股空前的逆全球化湍流。

深圳市统计局数据显示，2019年上半年深圳全市进出口总额13372.25亿元，下降0.9%，这在连续28年位居中国进出口城市第一位的深圳是罕见的。作为外贸依存度高居国内前几名和以高端制造业闻名的城市，深圳需要找到突破口。

中银国际首席经济学家曹远征接受第一财经记者采访时指出：新时代的深圳需要在一个国内循环为主、国际国内互促的双循环发展新格局中重新定位自己。打通国际国内循环的瓶颈并实现互促，应成为深圳建设中国特色社会主义先行示范区的着力点。

怎样打通双循环的瓶颈并实现互促？曹远征进一步分析，内循环方面，应大力解决农民工市民化问题，提高低收入人群的收入，进而扩大内需。“农民工市民化不仅是户籍登记问题，其背后是深层次的住房、教育、医疗社会保障等问题，需要进行综合性的社会体制改革。”对深圳而言，深化社会体制改革不仅是自身发展的需求，而且是中国特色社会主义先行示范区的基本要求。

而在外循环方面，需要重塑深圳特区的“一点两面”功能，即对外面向太平洋，对内面向中国腹地。在这个扇面交接点上的深圳，通过实施领先于内地的对外开放的特区制度安排，在实现自身发展的同时，引领全国的发展。当下，作为先行示范区的深圳，要在大湾区中通过建设高标准高质量的自由贸易区，加快构建与国际接轨的开放型经济体制。

无论内循环还是外循环，新一代信息技术、高端装备制造、生物医药、新材料等战略新兴产业都是深圳最可仰赖的优势。对此，全国政协经济委员会副主任、哈工大(深圳)经管学院院长刘世锦对第一财经表示，中国近些年创新发展较快，优势在于市场规模巨大，产业配套能力强，而短板则是基础研发滞后、源头创新甚少。这些优势和短板在深圳也都表现明显。深圳在这个领域是有远见的，已经有大量投入，下一步应当确立一个目标，就是高水平大学和研发机构要产生诺贝尔奖级的研究成果，要形成相应的研究能力和环境。如此才能与深圳作为全球科创中心的地位相匹配，才能不至于出现一定时期后创新后劲不足的问题。

中央党校(国家行政学院)经济学教研部副主任许正中在最新一期《开放导报》撰文认为，当今世界，颠覆性科技革新带来了社会生产力的大解放和生活水平的大跃升，各国围绕科技创新和由此产生的新产业的竞争愈加激烈。深圳具备孕育新产业独一无二的环境，应把更多力量放在培育先发优势上，加快建设成为全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。

再改革：迈向深水区

樊纲认为，经济特区大量的经验做法被推广复制到全国各地后，“特区不特”已然是不争的事实，特区要继续保持自身之“特”，必须不断升级。中央赋予深圳先行示范区的使命，意味着期许提高了，考验也升级了。那么，深圳能不能担起这一使命，通过这场考验，不负整个国家的期待？

顶着“特区”和“先行示范区”“双区”的名头，深圳要探索的改革领域，应该是改革中的深水区、硬骨头；要追求的改变，应该是能带来生产力重大解放和提升的颠覆性改变。

采访中，唐杰讲了一个例子：1987年12月1日，深圳会堂内举行了新中国历史上首次土地拍卖会。拍卖是资本主义经济的概念，深圳为什么可以这么做？原来，深圳早在1982年就开始实施《深圳经济特区土地暂行规定》，规定城市土地限期使用和按年收取土地使用费。在“第一槌”拍卖活动前5个月，深圳通过了《深圳特区土地管理改革方案》，奠定了地方法规依据。30天后，广东省人大常委会通过了《深圳经济特区土地管理条例》，并定于1988年1月3日正式实施，法规原则同样为全面实行土地使用权有偿出让制度。4个月后的1988年4月12日，第七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二条内容为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。一项改革先由地方性规章予以支撑，而后上升为省级立法，并直接推动了宪法修改，为全面实行国有土地使用权有偿让渡重大改革提供了根本的法律依据和保障。

这个例子，鲜明地体现了当年深圳锐意改革的勇气和智慧，也证明了深圳能取得今天成就的最大奥秘之一——中央赋予地方立法权，深圳用好了这项宝贵的权利。截至2020年7月1日，深圳市立法369件，其中修改、修正的立法225件，一件立法平均8～10年就会修改或修正，并随经济发展和立法体系变化决定法律的废止（截至目前的废止件数为27件）。完备的立法，为市场公平竞争保驾护航，也划清了政府与企业、政府与市场的权责边界，才塑造了今天的深圳。

一位熟知《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》制定过程的深圳政府界人士告诉第一财经，这次文件中最重要的一点是第十八条——强化法治政策保障：“本意见提出的各项改革政策措施，凡涉及调整现行法律的，由有关方面按法定程序向全国人大或其常委会提出相关议案，经授权或者决定后实施；涉及调整现行行政法规的，由有关方面按法定程序经国务院授权或者决定后实施。在中央改革顶层设计和战略部署下，支持深圳实施综合授权改革试点。”“这意味着改革的天花板没了，只要不违反宪法和四项基本原则，你需要怎么改都可以。”该人士说，这是中央给深圳的最大礼包，值得好好珍惜。

欣获如此“厚礼”的深圳，不能不迎来外界更高的期待。改革需要魄力，也需要想象力。站在“百年未有之大变局”下的深圳，会拿出怎样的改革魄力和想象力？上述深圳政府人士透露，示范区文件下达后，当地最初上交汇总的“改革申请”质量并不高，“理解得不够，提的东西、改革的项目都太小了，太多细枝末节的东西。”接下来会否有更具“含金量”的改革计划出台，我们不妨拭目以待。

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