杨志勇：预算法实施条例为地方债风险防范提供了制度支撑

原标题：南财快评：预算法实施条例为地方债风险防范提供了制度支撑

今天上午刚刚公布的预算法实施条例对地方政府债务管理作了相应的规定，这些规定适应了预算法修正后地方政府债务管理规范化的需要，为防范地方政府债务风险提供了制度支撑。预算法修正之前，地方政府没有发债权，旧的预算法实施条例自然未能对此作出具体的规定。

地方政府债务风险首先必须从总体规模上予以防范。这就是落实地方政府债务余额限额管理制度。地方政府债务限额的确定需要考虑地方债务风险、财力状况以及国家宏观调控政策等多方面因素。地方政府债务限额不得突破，为地方债务风险的防范构筑起一道高墙。

地方政府债务余额限额管理，需要对债务口径有清晰的界定。无论是一般债务，还是专项债务，都属于地方政府债务。外国政府和国际组织贷款转贷债务，只要是地方政府富有偿还责任的，界定为地方一般债务。一般债务和专项债务所筹集的资金用途不同。作为政府债务，二者都用于公益性事业发展，但专项债务所筹集的资金用于有收益的公益性事业发展。二者在管理上有较大差别，专项债务所筹集的资金通常需要靠项目所提供的的收益来偿还，如项目收益达不到预期，就可能带来债务风险。

地方政府债务是分级的。省级政府财政部门获得国务院下达的本地区政府债务限额，负有统一管理本地区政府债务的总责。从调动更多层级地方政府积极性的目标出发，各级地方政府应该有较为独立的发债自主权，这可以作为未来改革的方向，但考虑到基层财政管理还较为薄弱，一个省级区域内各地财政实力存在差别，由省级政府财政部门统一管理本地区政府债务是务实的选择。相应地，各级地方政府财政部门也需要负责管理本地区的政府债务。这体现了地方各级政府财政部门层层把关，共同防范债务风险的工作思路。

财政部和省级财政部门具有更全面的视野，有更强的管理能力，是防范地方政府债务风险的主要行为主体。实施条例第四十七条规定：“财政部和省、自治区、直辖市政府财政部门应当建立健全地方政府债务风险评估指标体系，组织评估地方政府债务风险状况，对债务高风险地区提出预警，并监督化解债务风险。”这说明，地方政府债务风险管理是建立在风险评估的基础之上的，根据债务风险状况，提出预警，必要时采取措施监督化解债务风险。各级地方政府在本级政府债务风险管理中承担最主要的责任，地方政府首先应充分利用自身资源，偿还债务，避免债务风险的蔓延。当然，理想的状态应该是，地方政府债务风险有“治未病”的意识，在债务限额的确定时，就充分考虑可能的风险，而不是等到风险已经是发生，才进行补救。

（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）

杨志勇

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