两会｜周振海：推动碳排放权交易市场发展

周振海‘全国人大代表 中国人民银行参事’

2020年，我国提出了力争于2030年前达到二氧化碳排放峰值、2060年前实现碳中和的长期目标。党的十九届五中全会将“碳排放达峰后稳中有降”列入2035年远景目标。随着碳达峰碳中和目标的确定，服务好碳达峰碳中和的战略部署是未来一段时期金融工作的重点之一。作为绿色金融体系的重要组成部分，碳市场是实现碳减排的关键基础性要素，对于推动经济绿色低碳发展、促进实现碳达峰碳中和目标具有重要作用。我国高度重视碳市场建设工作，2011年开始在全国七个省市启动碳交易试点，2017年底正式建立全国统一的碳排放权交易市场（火电行业）。经过多年的探索实践，当前我国碳市场发展基础坚实、潜力巨大，但还面临着政策不完善、基础设施不健全，尤其是金融化程度低、碳市场作用发挥不充分等问题。有效发挥碳市场的功能和作用，需要以金融市场的思维来推动碳市场的建设，加快建立碳金融制度体系，健全基础设施，推进碳金融市场发展和创新。

加快发展碳市场的必要性

发展碳市场是做好碳达峰、碳中和工作的重要途径

碳达峰、碳中和的实现需要科学的路径，明确绿色产权属性、健全交易机制、构建成熟完善的碳市场是其中重要的实现路径。通过市场机制对绿色产权进行有效的交易定价，实现碳减排的正外部性内部化，能够有效促进技术和资金转向低碳发展领域，推动企业节能减排创新和产业结构优化升级，低成本完成碳减排目标，从而使碳达峰碳中和的国家战略部署能够得到产业和市场的充分支持，实现经济低碳可持续发展。

发展碳市场是绿色金融体系建设的内在要求

碳排放权作为一种特殊的、稀缺的有价经济资源，具有很强的金融属性，碳排放权交易紧密联结金融与绿色低碳经济，是绿色金融体系的重要组成部分。2016年，人民银行等七部委联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》，对发展碳金融产品、促进建立全国统一的碳排放交易市场做出了具体部署。因此，逐步扩大碳排放权交易种类、交易量，推动碳金融发展，促进企业和金融机构盘活整体碳资产、拓宽绿色融资渠道、管理碳资产风险敞口，从而有效提升碳市场的流动性和价格发现功能，使之成为应对气候变化、减少温室气体排放、解决环境问题的根本性制度安排，是深入落实《指导意见》，推动绿色金融体系建设的内在要求。

发展碳市场是争取国际碳定价权、推进人民币国际化的重要措施

当前，我国已经成为世界上最大的碳排放权交易国之一，但在碳定价和交易中却处于从属地位，碳定价权基本被发达国家掌握。欧元是现阶段碳交易计价结算的主要货币，我国在国际碳市场中处于产业链末端，影响力较小。发展碳金融、构建完善的碳交易体系不但有助于我国争取国际碳交易的定价权，进而提升引领全球气候治理的能力，而且有助于打破国际碳交易计价结算中的币种垄断格局，进一步推进人民币国际化。

我国碳市场发展面临的制约与障碍

碳市场法律制度体系尚不完善

一是碳交易政策法规建设滞后。全国统一的碳排放权交易市场相关制度位阶较低，主要为相关部门规章，难以保证体系实施的有效性和权威性。此外，碳市场监管规则、统计制度、披露要求等细则还不明确。二是碳排放权的法律属性模糊。关于碳排放权的法律属性有用益物权、准物权、准用益物权等多种观点，而截至目前，我国尚未颁布气候变化相关法律，现有法律也未对气候资源、碳排放权等方面的内容进行规定。

碳现货市场作用发挥不充分

一是碳减排硬约束效力不足。部分地方政府和市场主体碳减排的内在动力不足，且由于对未履约企业的惩罚力度较小，难以形成对控排企业参与碳排放权交易的有效约束。二是市场流动性和活跃度较低。当前碳市场交易主体仍为控排企业，参与碳交易更多是被动应付履约要求而非主动寻求投资机会，导致碳市场的流动性较低，且流动性“潮汐现象”突出：即每年履约期前一两个月交易量出现爆发式增长，其他月份交易冷清。同时，由于各试点发放的配额剩余存量较大，多数试点碳价偏低，未形成良好的价格机制，削弱了碳市场对投资者的吸引力，市场活跃度不足。

碳金融市场发展程度较低

尽管各试点地区和金融机构积极探索，陆续开发了碳期货、碳债券、碳基金、跨境碳资产回购、碳排放权抵质押融资等产品。但碳金融产品的交易和使用并不活跃，碳金融产品的创新及复制性不足，整体来看我国碳市场的金融创新还处于萌芽状态，存在着产品种类不多、交易金额不大、区域发展不平衡等问题，难以满足控排企业的碳资产管理需求。此外，与欧美碳市场不同，我国碳市场更多将碳金融定位为服务于碳减排的从属性市场工具，这也成为碳金融市场发展程度低的重要原因。同时，金融机构对碳交易市场和碳金融的重要性认识有限，参与不够，缺乏相关的专业人才。

监管体系有待健全

一是监管体制机制需进一步理顺，当前，碳排放权交易主要受温室气体行业主管部门监管，其同时承担“运动员”和“裁判员”的角色，发展与监管的双重目标难以有效权衡，容易导致市场扭曲和风险积聚。二是监管范畴需进一步扩大，当前监管对象主要是控排企业，未充分覆盖创新性碳金融产品、从事碳交易金融服务的中介机构和投资机构。三是监管内容需进一步充实，我国碳市场监管注重事前预防和事后惩罚，主要通过准入条件设置、交易行为规范等方式进行预防，但对交易过程中可能发生的风险监管则较为缺乏。

政策建议

加快发展碳市场，既要进一步推动全国碳现货市场建设，更需要以金融市场的规律和方法来推动碳市场的基础性制度建设，健全完善碳金融制度体系，系统构建碳市场基础设施。

健全法律法规制度体系

在法律层面，明确碳排放权的属性，赋予其可质押的权利。在部门规章层面，健全完善碳排放权交易市场金融相关制度体系；完善交易管理制度，统一交易制度、法律责任、激励约束机制、会计及税收处理等相关内容，同时促进推动碳排放权确权登记、账户设立、交易结算、监督管理等基础设施建设。

进一步推动碳现货市场发展

稳定的碳现货市场是碳市场整体健康发展的基础。要适度从紧确定碳配额总量，加强碳排放权监测、报告与核查体系建设，严格碳排放监督检查，强化企业碳减排责任，进一步完善碳排放权交易方式，确保形成合理碳价，推动碳现货市场充分发挥价格发现和资源流转功能，为碳金融市场进一步深化价格发现、套期保值和规避风险提供基础。

强化碳金融市场创新发展

一是加快碳期货市场建设，扩大碳市场的层次体系，实现碳现货市场与期货市场的互利互动，推动碳排放权交易体系的良好发展。二是鼓励碳金融产品创新，发展碳金融衍生品，充分发挥其风险管理作用，实现碳资产的保值增值，提高碳资产的吸引力。三是做好碳市场和银行系统的对接，确保交易结算安全高效。四是适当放宽准入标准，鼓励金融机构、碳核算及碳资产管理公司等第三方中介机构等参与市场交易，鼓励发展融资类、投资类、保障类、信息咨询服务类中介机构，积极培育中介机构和市场，促进碳市场健康良性活跃发展。

建立完善碳市场监管体系

借鉴国际经验，在碳市场发展初期阶段，一是加强顶层设计，区分发展者和监管者角色，分离发展和监管职能。二是确定碳市场的金融属性，借鉴金融市场监管的经验和教训，完善碳市场监管框架。建议由金融监管部门按照金融市场监管规则实施监管。三是通过完善碳金融交易平台、应用区块链等数字技术对交易过程可能产生的风险进行实时监管，实现碳金融交易的全流程管理。四是加强行业的自律管理。

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