北京大学查道炯：国际疫苗援助 不可只看认捐数

原标题：查道炯︱国际疫苗援助：不可只看认捐数

近日，一篇题为“谁在帮助最需要疫苗的第三世界国家”的帖子在微信群中转发，引起了一些讨论。对于标题提出的问题，帖子明白给出了答案：谁宣布的援助目标（金额和剂数）多，谁就在雪中送炭。

帖子引用的是全球疫苗联盟（GAVI）的数据，而相关数据图中没有提到中国。其实，中国已于上月22日已宣布，向COVAX先提供1000万剂国产疫苗， 用于满足发展中国家的急需。一个“先”字，给后续行动留下了空间。

那么，为什么COVAX数据中没有中国呢？那是因为只有在世卫组织向中国的新冠疫苗发出“紧急使用认证”（Emergency Use License）之后，有需求的国家通过COVAX机制，跟中方采购谈判成功，中国的贡献才会在COVAX的统计中出现。而截止3月14日，世卫疫苗专家组还在对中国已经在国内获准带条件使用的新冠疫苗进行技术论证。

中国的疫苗出口，为什么要等世卫认证，而欧美国家的疫苗却可直接进入COVAX呢？这跟全球疫苗产业的发展史有关。欧美国家的疫苗企业一直是世界疫苗研制和生产的龙头。1987年世界卫生组织推出疫苗预认证计划，在对发展中国家的技术、设备、生产场地和药监机制进行全面评估的基础上，对提出申请的单种疫苗产品逐个审核。获得预认证的疫苗则可进入联合国儿童基金会等多边机构的采购候选单，供有需求的国家选用。中国在2011年，经历了十多年的不懈努力，获得了监管预认证资格。2013年起中国陆续已有四种疫苗被纳入产品预认证。

看疫苗援助数据，难免产生某种援助国之间“软实力”竞争的联想。但其实，看国际疫苗援助，至少有以下几个方面需要纳入视野：

其一，通过COVAX采购，只是中低收入且无力自行研制或加工疫苗的国家获取新冠疫苗的可选项之一。

由GAVI倡议，世卫提供政策协调支持的COVAX是一个有商业性质的预销售承诺（Advanced Marketing Commitment，AMC）安排。高收入、中高收入（以世界银行的数据为准）国家通过签订AMC可获得疫苗订购数量保障，不享受单价优惠。中低收入和贫穷国家可获得优惠价格，差价则由援助国捐款、世界银行专项贷款、联合国儿童基金会等机构筹得的款项弥补。

COVAX是一种创新，目的是避免之前大流感疫情出现时的窘况：中低收入国家只有一个选项：等高收入国家满足国内需求后，获得捐助才有疫苗可用。那是因为疫苗生产商事前没有将后者的需求纳入产量规划。这个机制有创意的另一个原因是生产疫苗就像生产飞机一样，只有在有订单的前提下厂商才启动组装、做发货准备。新冠疫情下，COVAX的出现是一种急人之所急。

一支在发达国家销售的新冠疫苗，在纳入COVAX机制后与中低收入国家谈判销售时，销售企业是否以优惠价格出价，受不同注册国的反托拉斯（anti-trust）法规制约。向中低收入国家出售所涉及的差价如何有效填补，就得看进口国的出价能力、承诺的援助金额是否到位，以及援助提供方是否有受援方收入水平以外的附带用款条件。

其二，与疫苗生产、加工国达成双边新冠疫苗交易安排，是中低收入国家的另一个选项。

根据官方消息，截止3月2日，中国已经或正在向53个国家提供疫苗援助，向27个国家出口疫苗。中国对蒙古、埃及、泰国、新加坡、多米尼加、玻利维亚等国的疫苗援助和出口都已运抵当地。今年春节期间，中国向津巴布韦、土耳其、秘鲁、摩洛哥、塞内加尔、匈牙利、阿联酋等7国交付了疫苗。

双边疫苗安排，与多边途径相比，可节省交易环节、节约时间。当然，这要求进口国要么具有自主从事疫苗技术审核的能力，要么认可疫苗生产国监管机构的审核结论。

其三，“最需要”国家的标识，不仅仅体现在收入水平和付款能力上。新冠疫苗与常用疫苗的一大不同是：所有年龄段的人群都有同期接种需求，而常规情形下政府保障的疫苗接种项目集中针对儿童人群，成人流感接种在多数国家属于推荐性项目。根据世卫2018年的统计数据，其194个成员国中有74个没有成人流感疫苗接种项目，这些国家要实现快速使日常活动范围更大的成人接种，就要在基础设施方面进行相应的投入。在很多低收入、城镇化程度低的国家，成人疫苗接种过程的“最后一公里”相当长。另外，在不少国家，文化、宗教等方面的社会性因素也会影响接种的进度。

采用新技术研制的新冠疫苗，对运输、储藏的时间有更严格的要求。所以，从宣布援助意向到疫苗运抵一个国家，前提性条件是事前做好周密的运输和接种实施安排。也就是说，只有在援助国与受援国在接种措施层面做好了无缝隙对接，才能实现在雪化前将碳送到户的愿景。

最后，获批入市新冠疫苗产能的保障，是中低收入国家获得产品的物质基础。英国的Chatham House智库在3月9日召开了全球疫苗生产机构的峰会。为该峰会准备的市场调研材料称，新冠疫情前全球的疫苗需求在35亿到55亿支之间，产能有保障；而到2021年底，仅新冠疫苗的全球产能就有望生产140亿支，成绩斐然，但产能的保障和进一步扩充受多方面因素的制约。

目前，流感疫苗的研发和生产能力高度集中在九个国家——澳大利亚、加拿大、法国、德国、意大利、日本、荷兰、英国、美国。在它们那里，新冠疫苗满足国内接种需求后，再向外捐出，这也是一种援助。在捐出前，如何在其国内具体需求支数也难以确定的背景下，避免对全球疫苗生产链上的要素流动做出限制，是一个考验专业和政治判断力的问题。

也就是说，出现受援国的受援疫苗久等难到甚至不到的现象，是不能排除的。

就像平时一样，聪明的援助是让一笔钱创造两重惠益，但实现这个愿景到目前为止还有困难。如果疫苗援助款可用于推动获批入市的疫苗交由发展中国家有技术资质的企业进行批量加工，则既有助于充分利用全球现有产能扩大产量从而降低单价，也给承担加工任务的企业和社会增加收入。

根据前面提到的Chatham House报告，现有的疫苗加工能力，55%在东亚地区，40%在欧洲和北美，非洲和南美则不到5%。已经获准使用及处于研发阶段的新冠疫苗，包括应对变种用的补充疫苗，集中在欧美地区。也就是说，东亚有“富余”产能可用。一般情形下，授权加工的知识产权转让等环节需要数个月甚至数年的时间。在世界贸易组织框架下，新冠疫苗的授权加工便利化的讨论还在进行，一些发达国家不太乐意为了快速提高新冠疫苗的产量而在它们坚持的法规原则和商业利益做出让步。

综合起来看，新冠疫苗的国际援助是一项极具挑战性的工程。如何在疫苗的生产、认证、运输、接种的各个环节都做到无缝隙对接 ——即产即运，到运就接种 ——需要各相关国政府、企业、社会各方面的共同努力。

目前，有意愿和能力提供援助的国家更多地是在跟时间竞赛，而不是彼此之间竞争。未来的援助态势如何变化，还有待观察，因为唯一可确定的是疫情变化（和相应的疫苗需求）的不确定性。

非要从“软实力”竞争的角度去看国际疫苗援助的话，仅看援助金额的大小是远远不够的。

只有成功完成接种环节的援助，才是谈得上是践行了将新冠疫苗作为全球公共卫生公共品的承诺。

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作者查道炯，系北京大学国际关系学院、南南合作与发展学院双聘教授。

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