上海交大陆铭教授：城市群内部大中小城市的关系应以合作为主

中国发展高层论坛2021年会于3月20至22日在北京钓鱼台国宾馆线上线下同步举行。上海交通大学教授、上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭出席并发表演讲。

陆铭表示，中国今天经济结构服务业在GDP和就业中所占的比重超过制造业，中国经济已经或者即将进入后工业化社会，大城市为主的都市圈将在服务消费和发展当中起到越来越多的作用。对于城市群内部的城市和城市之间，特别是大城市和小城市之间，中心城市和外围城市之间的理解，过多强调竞争关系。他认为未来中国城市群内部不同城市之间应该更加有互补合作的意思，如果城市群内部城市相互竞争的，城市群这个概念是没有必要存在的。

以下为演讲实录：

陆铭：各位领导、各位朋友：

大家下午好！

今天围绕会议主题讲三个观点：

第一，中心城市和城市群在当前中国经济要实现高质量发展的重要性，可以说是日渐加强，而且这个任务非常紧迫。当前中国即将迈入人口负增长时期，人口老龄化和老子化的趋势也非常明显。虽然我也同意要尽快放开自由生育，但这个作用不会太强。真正要从人口方面解决中国发展动力的问题，改善人口资源配置，就在城乡间和地区间，以及小城市、大城市之间改善人力资源的利用效率和配置效率。与此同时，未来要提高人口的素质，而当前人口素质提高的关键矛盾是在于农村户籍的孩子，其中有大量是留守儿童和进城务工子女的流动儿童的群体，这两种群体占到学龄儿童1/3的群体，未来如何提高教育质量，包括要实现12年义务教育的时候，这部分群体才是推行12年义务教育的重点。土地角度来讲，长期以来土地配置是在人口大量流入的以大城市为代表的，特别是东部大城市为代表的一些地方建设用地指标管制非常严，而在中国中西部、东北，尤其小城市，建设用地指标投放非常多，导致严重土地资源空间错配的问题。有人口流入有需求的地方没有充分供给，而有大量供给的地方没有充分的需求。讲到投资的问题，我认为中国虽然整体上存在投资过度、产能过剩的问题，但是分区域来看，中国在人口流入的地方实际也大量投资增长的空间，保证基础设施、公共服务、教育医疗等等，大量投资空间，不仅能够带动整个中国经济的发展，而且可以提高经济增长的质量，提高整体投资回报。甚至在杠杆率问题上，当前中国经济杠杆率太高，我认为这也要结构性地看。在人口流出地的地方杠杆率存在太高的问题，但人口流入地再加点杠杆没有问题。政府进行基础设施、公共服务的投入，没有钱可以发债，甚至可以为城市化建设和新市民的推进，市民化的推进发专项债。从消费角度来讲，我若干年前就有研究，用数据说明，一个外来人口如果没有本地户籍的话，在所有条件都一样的情况下，比本地户籍人口消费人均要低16%-20%，而今天这个人群有将近3亿，如果这3亿人口能够在居住地、就业地转化成当地市民的话，将释放巨大的消费空间。中国今天经济结构服务业在GDP和就业中所占的比重超过制造业，中国经济已经或者即将进入后工业化社会，大城市为主的都市圈将在服务消费和发展当中起到越来越多的作用。

第二，讲讲关于认识。我们到今天对于城市群内部的城市和城市之间，特别是大城市和小城市之间，中心城市和外围城市之间的理解，过多强调竞争关系，而我们地方发展规划都是以地级市、直辖市为空间单元的，这样就形成相互竞争的格局。我认为未来中国城市群内部不同城市之间应该更加有互补合作的意思，如果城市群内部城市相互竞争的，城市群这个概念是没有必要存在的。城市群这个概念之所以到今天被提出来，就是到了这样的阶段，要更新城市和城市之间关系的认识。核心大城市带动周边中小城市发展，而核心城市如果发展再好一点，更能起到带动周边中小城市发展的作用，中心城市周边的都市圈还有进一步做大的必要。根据我最近的一些数据分析，在国际比较的视野里，再结合中国国情，中国排名前30位的中心城市周边的都市圈都仍然有长大的空间，在这个地方进行基础设施投资、公共服务投入、土地建设用地指标的投入等等都非常有必要。这个问题尤其在长三角地区的上海和其它地区的关系，以及京津冀地区的北京和天津、河北的关系，我认为长期以来采取了限制中心城市发展，限制土地供应和开发强度政策方针，这方面有必要调整。如果中心城市不能做大，对城市群高质量发展和起到更好的龙头带动作用是不利的。

第三，当前我们的难点。由于我刚才讲到城市群内部最重要的观念更新要认识到城市和城市之间的协作和分工作用，当前中国发展碰到最大的障碍，也是前面几位老师讲到的，就是我们地方政府的行为。我们现在从空间规划、城市规划，包括“十四五”规划都是以直辖市、地级市为单位。这种规划当然有它的积极作用，但是最大的弊端就是把发展看成是一个以地级市、直辖市为单位的发展，在城市规划里人口如何规划、土地如何规划、基础设施如何规划，也都是以这样的城市空间为空间单元的。但实际上我们一些中心城市，周边都市圈，在“十四五”期间以及更久远的时期，碰到一个最大主题要跨行政管辖边界，有些边界甚至跨省，比如说最近发改委批复了南京都市圈，就是跨江苏和安徽两个省的都市圈。上海都市圈也必然要跨上海、江苏、浙江的边界。成渝双城经济圈中间也是省级边界，广深之间好一点，它是市一级边界，也是跨了边界。目前我们对于深圳土地供应是按照深圳2000平方公里做规划，也做了很多关于建设用地的限制。最为头疼的就是北京和天津的关系，中间隔了属于河北的三河、燕郊。未来如何在这样的空间单元里打破行政管辖边界对于城市群、都市圈发展的障碍，我认为是非常重要的。根据我的大数据分析，当前省级行政边界对于城市群和都市圈形成起着非常严重的制约作用。

怎么办呢？未来我也认为需要建立跨越行政边界的协调机制，比如最近在做的长三角一体化示范区的规划和办公室，我认为非常重要的。但是如果在很多重要事情里再挑最为重要的事情我会讲两点：

政府做基础设施，而且这是市场取代不了的，接下来跨省界的轨道交通网和高速公路网需要不同城市相互协作打通基础设施的连接，要好好规划城市群，特别是核心都市圈范围内的轨道交通网，以及形态和网络。

改革制度，要把劳动力核心生产要素自由流动做起来。未来如果真的能在城市群内部、都市圈内部做出来人口自由流动，其它很多问题将迎刃而解。人口自由选择通过用脚投票的方式来告诉生产要素应该如何配置，以及政府相应做怎么样的调整。

谢谢！

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