国铁集团欲继续加快高铁建设 大幅放缓普速铁路建设

原标题：国铁集团欲继续加快高铁建设 大幅放缓普速铁路建设

本报记者 路炳阳 报道

未来15年，国铁集团欲继续加快高速铁路网建设，同时大幅放缓普速铁路网建设。8月13日，中国国家铁路集团有限公司（以下简称“国铁集团”）发布《新时代交通强国铁路先行规划纲要》（以下简称“《纲要》”）称，至2035年，全国铁路网要达到20万公里左右，其中高铁7万公里左右，20万人口以上城市实现铁路覆盖，50万人口以上城市高铁通达。

对比4年前，国家发改委发布的《中长期铁路网规划》（发改基础[2016]1536号，以下简称“《规划》”）显示，普速铁路要扩大中西部路网覆盖，完善东部网络布局。到2025年，普速铁路网规模达到13.1万公里左右，并规划实施既有线扩能改造2万公里左右。

《规划》对比《纲要》会发现，发改委要求2025年普速铁路网就要达到13.1万公里，而国铁集团通过《纲要》将该目标大幅延长至10年后，即2035年普速铁路网才达13万公里。普速铁路网建设延缓幅度之大可见一斑。

普铁建设放缓多年

国家发改委在《规划》中还称，2030年全国铁路网规模将达到20万公里左右，其中高速铁路4.5万公里左右。全国铁路网全面连接20万人口以上城市，高速铁路网基本连接省会城市和其他50万人口以上大中城市。对比《纲要》会发现，国铁集团将全国路网达到20万公里的时间和路网覆盖城市人口完成年限，各向后延长5年。

而从路网年度平均建设速度看，《纲要》也显示出国铁集团欲放缓普速铁路网建设的决心。

国铁集团发布的数据显示，到2015年，全国铁路营业里程达12.1万公里，其中普速铁路运营里程10.2万公里，高速铁路1.9万公里。《中国经营报》记者按2016年发改委《规划》计算，2016年~2030年的15年间，中国将新建普速铁路5.3万公里左右，高速铁路2.6万公里左右，平均新建普速铁路约3533公里/年，新建高铁约1733公里/年。也就是说，在2016年的《规划》里，普速铁路年新建通车里程是超过高铁的。

《纲要》发布后，局面反转。国铁集团发布的数据显示，截至2020年7月底，全国铁路营业里程达到14.14万公里，其中普速铁路10.54万公里，高铁3.6万公里。记者按照《纲要》给出的目标计算得出，2021~2035年的15年间，中国将新建普速铁路2.46万公里左右，高速铁路3.4万公里左右，平均新建普速约1640公里/年，新建高铁约2267公里/年。

以国铁集团2020年《纲要》对比发改委2016年《规划》，不仅高铁年新建里程反超了普速铁路里程，普速铁路年均新建里程从2016年规划的超过3000公里，降至不到2000公里，减少53.58%；而高铁建设则突破了2000公里/年，增加30.81%。

《中国经营报》记者调查还发现，普速铁路建设节奏从2016年就已经开始放缓。2016年~2020年7月，近5年来，全国新建普速铁路仅3400公里，这不及发改委《规划》中一年的建设量。而同期，全国共新建高速铁路1.7万公里，几乎是2015年全国高速铁路1.9万公里的翻番。

国铁集团在《纲要》中称，从2021年到本世纪中叶，铁路战略目标将分“两步走”。

第一阶段到2035年，率先建成服务安全优质、保障坚强有力、实力国际领先的现代化铁路强国。实现“3个世界领先、3个世界前列、3个全面增强”，即基础设施规模质量、技术装备和科技创新能力、服务品质和产品供给水平世界领先，运输安全水平、经营管理水平、现代治理能力位居世界前列，绿色环保优势和综合交通骨干地位、服务保障和支撑引领作用、国际竞争力和影响力全面增强。

第二阶段到2050年，《纲要》提出，全面建成更高水平的现代化铁路强国。铁路服务、经营、保障、安全、现代治理能力迈上更高水平，科技创新能力和产业链水平、国际竞争力和影响力保持领先。并形成辐射功能强大的现代铁路产业体系，建成具有全球竞争力的世界一流铁路企业。

加快高铁建设争议不断

就《纲要》发布，北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为，作为早已公司化经营的国铁集团，主要职能是铁路客货运输和经营，职责中并不包含国家运输体系的规划及政策制定。国家综合交通运输系统设计权、规划权在交通运输部、国家铁路局等政府部门，国铁集团只能按照政府部门制定的规划执行。“国铁集团独自发布《纲要》有越权之嫌，《纲要》和《规划》矛盾之处也会给政策执行造成混乱。”赵坚说。

其次，就国铁集团在《纲要》中延后已经确认的普速铁路网建成时间，弱化普速铁路网建设，继续强化高铁网建设，赵坚对《中国经营报》记者表示，2019年9月中共中央国务院《交通强国建设纲要》提出，要“坚持以供给侧结构性改革为主线，推动交通发展由追求速度规模向更加注重质量效益转变”，实际上已经要求对铁路目前的发展模式纠偏。国铁集团应停止高铁网规模的大幅扩张，把更多资源投向货运能力建设，通过供给侧结构性改革来止血增收。赵坚强调：“2016年国家发改委等三部门联合发布《规划》已确定的建设目标，不能在高铁建设热潮中被轻易更改。”

中国铁路未来是不是仍要继续大力发展高速铁路，持续扩大高速铁路网规模，一直争议不断。

在赵坚看来，当下正在进行的大规模高铁建设，将给国铁集团和地方政府造成更大的债务负担，进而成为撞击中国经济的“灰犀牛”；而反对一方的代表、上海交通大学上海高级金融学院教授陈欣则认为，用市场利率水平测算国铁集团的财务风险、并不考虑高铁带来的外部性收益的分析方法存在错配。站在国铁集团的角度，利率极低的长期优惠贷款使其财务风险可控。

对于这些争论，国铁集团内部人士对《中国经营报》记者称，高铁的作用不能仅从建设和运营成本角度考虑。高铁已成为良好的国家名片，高铁建设推动了工业化、城镇化进程，增强了沿线城市经济集聚功能和对周边城镇的辐射作用。高铁投资大、产业链长，集成多领域技术，对钢铁、水泥、建材、冶金、机械、建筑等相关行业产生强劲带动作用，创造了大量就业岗位，提高了中国相关产业在全球价值链中的地位，对于消化过剩产能、促进经济产业结构优化升级发挥了作用。

无论争议孰是孰非，国铁集团近年来负债确实在节节攀升。截至2020年3月31日，国铁集团总负债已高达5.50万亿元，较上年同期的5.27万亿元增加4.36%，负债率微增至66.11%。不过，国铁集团负债虽然不断增长，但其总资产随之同步上升，2015~2018年国铁集团负债率均维持在65%的水平。

中诚信国际信用评级有限责任公司在2020年6月发布的《中国铁路建设债券2020年跟踪评级报告》（以下简称“《报告》”）中表示，国铁集团未来仍存在较大的投资压力和外部融资需求，债务规模将持续上升。

《报告》显示，近年来，国铁集团客货运量稳步增长，总收入呈逐年增长趋势。从收入构成来看，国铁集团收入主要为运输收入和其他收入，其中运输收入占公司收入比重逐年增长，但毛利率受铁路客货运价水平总体较低和铁路折旧影响，处于较低水平，其中运输业务持续处于亏损状态。

当前，铁路固定资产投资已经连续6年超过8000亿元/年，持续高位运行。2020年上半年全国铁路固定资产投资完成3258亿元，同比增长1.2%。其中基建投资完成2451亿元，同比增长3.7%；尤其在二季度基建投资同比大增16.4%，超额完成目标。

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