地方债一年支付利息数十亿 资金闲置问题得到国务院高度重视

政府一年支付利息数十亿 地方债资金闲置如何解决

作者： 陈益刊

[ 专家认为，避免资金闲置首先要端正地方发债动机。“只有地方经济社会发展急需项目，地方财政收入不够时，才需要发债筹资建设。一些地方政府官员不能因为看到别的地方发债，盲目认为自己没有发债就吃亏，结果举债申请资金后无法落实到具体项目。” ]

目前，大部分地方政府债券资金能够及时用到重大项目上，对稳投资、补短板发挥着重要作用。但同时，地方发债资金闲置问题似乎愈演愈烈。

近日，不少省份披露了2019年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”），第一财经记者梳理发现，在有关地方政府债券资金的审计中，绝大多数省份都存在一个共同的问题，即发债筹来的钱“躺在账上”，白白支付利息。资金闲置程度不同，有的地方甚至一笔钱借了3年了还没花出去。

按照此前审计署公布的数据，仅2019年审计18个省份及所辖36个市县就发现，,由于项目安排不合理或停止实施等，503.67亿元地方政府新增专项债券资金未使用，132.3亿元闲置超过一年。

如果按照去年地方政府债券3.47%平均利率估算，100亿元资金闲置1年，将白白支付利息3.47亿元。全国究竟有多大规模地方债资金闲置尚不可知，但根据已公布的审计报告，一年地方政府白白支付利息可能达到数十亿元规模。

然而，这并非新问题，前些年审计就已经发现这样的情况。为何地方资金闲置问题屡审屡犯？又有何对策来解决？

“钱等项目”原因复杂

早在2017年，审计部门就已经公开披露地方政府债券资金闲置问题。随着地方政府债券发行规模大幅攀升，闲置资金规模也有所增加。

根据上述部分省级审计部门披露的2019年审计报告，广东、四川、福建、山东、海南、湖南、北京、河南等地均存在地方政府债券资金闲置。

第一财政大省广东审计发现，截至2019年底，全省共有313个2019年新增地方政府债券项目债的券资金未形成实际支出，涉及金额169亿元。四川省2019年审计报告也发现，当地有275.58亿元新增债券资金未使用，其中141.82亿元闲置超过1年（这甚至超过上述审计署数据）。福建省虽然未披露2019年政府债券资金闲置规模，但称地方政府专项债券有25.94%当年结转未使用。

海南在审计省本级和9个市县2016年至2019年地方政府债券资金时发现，4个市县32.04亿元至2019年末仍未使用，最长滞留时间达36个月。

部分省份审计部门对资金闲置给出的理由包括，项目准备不充分或停止实施、项目进度与资金筹集不衔接等。

近些年地方财力空前紧张，不少地方积极争取债券资金，那为何资金还趴在账上？

中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经记者，政府投资项目开工前有一系列审批程序和工作要求，比如项目要进行可行性论证，通过相应的土地、环保、规划等审批。实践中发现，一些地方这些前期工作不扎实，申请到地方政府债券额度，完成发债筹资后，项目由于前期准备不充分无法开工，造成了资金闲置。

对外经济贸易大学毛捷教授告诉第一财经记者，目前地方政府债券资金拨付进度比较快，但一些项目落地或开工进度相对慢，这就造成了项目进度与资金筹集不衔接，资金闲置。一些地方发债设计不够细致，比如一个建设项目需要分几期来逐步推进，但筹资可能一次性完成，这也就造成了资金闲置。

“我们当地也存在政府债券资金闲置的问题，这主要是项目手续不齐全，或者根本做不了。造成这种现象的一大原因在于，一些部门申报项目时很多是拍脑袋决定的，实际上项目不成熟，等债券资金筹到后才开始启动项目，这势必造成资金闲置。”一位西部基层财政人士告诉第一财经记者。

另一位东部市级财政人士告诉记者，债券资金闲置一种原因是项目手续不齐全，另一种是地方以甲项目申请资金后，想将资金用到其他项目上。

“造成地方政府债券资金闲置，一方面是有些地方主要精力花在了先将资金争取到手，具体项目短时间仓促上报，项目实施方案并未设计好；另一方面是在上级政府催促加快发债进度下，债券资金又超前到账。”上海财经大学郑春荣教授对第一财经分析。

财达证券总经理助理胡恒松告诉第一财经记者，目前地方政府债券资金闲置主要是专项债券资金闲置，原因除了项目准备不充分外，还在于没有建立符合专项债券特点的指导性文件或特殊通道。专项债券在各级财政划拨的过程中一般采用的是传统财政资金划拨流程，导致资金“走在路上”的时间较长。另外受天气等客观因素影响，一些债券资金无法及时使用。比如东北、内蒙古等地9~10月份地方债发行完成后，项目陆续进入冬季停工状态，造成债券资金在当年无法足额使用情况。不少专项债资金投向交通建设类项目，由于项目建设周期较长，资金使用进度相对较慢。

解决之策

事实上，地方政府债券资金闲置问题已经得到国务院高度重视。

为了充分发挥债券资金效应，避免“钱等项目”，今年国务院反复强调要加强项目管理，明确“资金跟项目走”。相关部门也反复强调，各地要做好项目储备及前置条件，在项目前期准备工作上多下功夫。

另外，国务院明确，对地方政府专项债券项目短期内难以建设实施、确需调整资金用途的，原则上要于9月底前完成并按程序报备。专家分析，此举也是为了避免债券资金闲置，发挥资金使用效率。

2020年，地方政府新增债券发行规模达到4.73万亿元，创历史新高。加上实际转给地方使用的1万亿元抗疫特别国债，今年地方实际发债筹资规模高达5.73万亿元。截至7月底，地方发行新增债券28290亿元，完成全年发行计划的59.8%。1万亿元抗疫特别国债发行完毕，资金基本下拨至基层市县政府。近期财政部催促地方加快发债，力争10月底前完成专项债发债任务。

随着债券资金相继到位，如何避免资金闲置的老问题？

温来成认为，避免资金闲置首先要端正地方发债动机。“只有地方经济社会发展急需项目，地方财政收入不够时，才需要发债筹资建设。一些地方政府官员不能因为看到别的地方发债，盲目认为自己没有发债就吃亏，结果举债申请资金后无法落实到具体项目。”

地方政府发债额度需要向上级政府争取，总额度国务院报全国人大批准，财政部将其分配到36个省市（自治区、直辖市、计划单列市），然后这些省市再层层分配至基层市县政府。由于基层政府没有稳定的发债额度，实践中出现了基层政府“重债券资金争取，轻视项目推进”怪象。

郑春荣认为，可以考虑把地方债券额度与财政收入挂钩，额度甚至可以放大一些，给地方政府吃下“定心丸”。当基层政府官员清楚当前和未来可以借多少债，并将发债的品种、时间进度更多地交给地方政府，预期稳定之后，地方政府乱借钱的现象可能有所缓解。

在地方政府端正举债动机后，温来成认为，做好债券项目储备和前期准备工作至关重要，目前相关主管部门其实对项目前期工作有不少要求，关键问题在于落实。

毛捷表示，目前专项债项目基本都有地方融资平台公司操作，而这些公司以前主要承担政府融资职能，并不熟悉具体项目操作，近些年转型之下有些比较成功，但大多数依然艰难。下一步应该加快推进地方融资平台公司转型步伐，吸引相关人才，强化项目运营管理，加快债券项目落地，避免资金闲置。

温来成认为，一些咨询机构在给地方政府债券项目做实施方案和财务测算等，为了帮助地方筹集资金，弄虚作假，一定程度上造成项目资金下来后项目无法实施，资金闲置。下一步要对这些弄虚作假的咨询机构给予处罚。

广西壮族自治区财政厅曹润林建议，建立债券资金及时规范使用监督机制。在发行关口确保项目立项、可研批复、征地拆迁等前期工作完成的前提下，做到避免“钱滞项目”。债券发行成功后，财政部门要及时拨付资金，项目单位要严格按照项目施工进度及时向施工单位支付工程款，工程竣工后要及时决算结算，保证施工单位施工积极性尽快形成实物工作量。

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