完善地方税收体系的思考

完善地方税收体系的思考

作者： 李旭红

[ 即使房产税进行改革，也仅是我国地方税种中的一个，不能依赖于一个税种创造足够的地方财政收入，仍然需要多税种的协调效应。但是，不排除由于土地及房产在交易环节增值额的减少导致税收收入减少，在保有环节征收的税种将发挥更大的作用，并且多税种之间无论是在税制上的简并还是在征管上的协调统一均有利于征纳双方，对于地方财政收入筹集而言也不会造成效率上的损失。 ]

[ 从2015年到2019年间，全国契税收入由3899亿元上涨到6213亿元，年均增长12.4%；全国土地增值税税收收入从3832亿元上涨到6465亿元，年均增长14.0%。 ]

2020年，为了应对国内外经济形势的变化及冲击，我国出台了一系列的积极财政政策，主要包括扩大债务规模、调整赤字率及继续减税降费。截至8月中旬，中央直达基层的资金为1.674万亿元，占预期目标1.7万亿元的98.5%。这些资金对于缓解当前的地方财政困难、促进“六保”及“六稳”将发挥积极的作用。但是，也必须看到债务规模的增加将有可能引致财政风险，因此，从经济可持续发展的角度去看，应该探讨我国地方税收体系的建设，以支持“双循环”新格局下地方经济的良性发展。

债务是否能够构成地方收入最重要的来源支撑？

此次直达基层的资金具有两个特点：一是规模较大，二是向基层倾斜。从资金的用途去看，主要聚焦到“六保”及“六稳”，重点用于疫情防控、帮扶市场主体和困难群众，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保基层运作以及支持重大项目建设。从资金的流向去看，市县基层支出占比95.9%（市级占14.5%，县级占81.4%），省级占4.1%。显然，此次直达基层的资金对于缓解地方财力，尤其对于市县两级财政而言将发挥积极的作用。

但是，从财政部所公布的2019年的地方财政收支决算报告中可见，2019年地方一般公共预算支出为203743.22亿元，地方一般公共预算收入为175440.47亿元，其中地方本级收入为101080.61亿元，税收收入为76980.13亿元，非税收入为24100.48亿元，税收与非税收入占地方一般公共预算收入的比重为74.72%。由此可见，中央对地方财政的转移支付是地方重要的支持及补充，但是，地方财政收入最主要的来源是税收与非税收收入。因此，从长远来看，地方经济的良性循环是保障地方财政实力的关键。

只有优化营商环境，地方经济具有良好的支柱产业，能够持续增长，这样税收才能随着经济的增长而增长，形成良性的关联关系；也只有税源能够保障可持续性，才能促使地方筹集到足够的财政收入支持地方经济建设，提供良好的公共服务。其中，深圳便是一个典型的例子，2019年深圳全年完成一般公共预算收入3773.21亿元，比上年增长6.5%；税收收入3067.69亿元，增长5.7%。总结深圳特区建设的40年，GDP从1979年的1.96亿元增至2019年的2.69万亿元，增长13738倍；而财政数据，从1979年的0.17亿元提升到2019年的3773.21亿元，财政收入与经济发展之间形成了良性的互动关系。

什么样的税源能够构成地方财政收入主要来源？

随着营改增之后，一直困扰地方政府的问题是究竟什么样的税收能够取代营业税成为地方最为主体的税种。但是，按照我国现代税费建设的整体部署，未来共享税应该成为地方最为重要的税收来源，包括增值税、企业所得税、个人所得税等。

以增值税为例，中央与地方为五五分成，即地方可以在增值税的收入中分享到50%的收入，而增值税是我国的第一大税种，并且属于间接税，在流转环节征收，只要有经营行为的产生就会产生增值税的收入来源。因此，这些主体大税种的共享无疑构成了地方财政重要的支撑。

然而，通常人们谈到地方税的时候往往会认为最纯粹的地方税应该是收入仅归属于地方的税种。目前，我国的税制体系中依然存在这样的税种，其中与房地产密切相关的几个税种就属于完全的地方税，例如契税、土地增值税、房产税、城市维护建设税等。多年来，由于中国经济高速增长中房地产行业的贡献较大，从而也带动了房地产相关税收的快速增长，为地方财政筹集收入做出了非常重要的贡献。

据统计，“十三五”以来，全国一般公共预算收入由2015年的152217亿元，增长到2019年的190382亿元，年均增长5.8%。而从2015年到2019年间，全国契税收入由3899亿元上涨到6213亿元，年均增长12.4%；全国土地增值税税收收入从3832亿元上涨到6465亿元，年均增长14.0%。

但是，土地资源毕竟是稀缺的，随着我国房地产市场增速趋缓，与房地产相关的税收收入也呈现趋稳的态势。更为重要的是，房地产不再是盈利能力较高的行业时，房产的增值空间将减少，而以增值额作为征税依据的土地增值税等税收所能够产生的税收贡献度就会减少。因此，从客观的角度去看，与房地产相关的地方税种仍然是地方财政不可或缺的重要收入来源，但是，其能够维持在现有的平稳增长态势，单个税种占税收总收入比重约为3%的水平，已经是比较合理的收入格局。

当然，我们也应该看到，毕竟与房地产相关的地方税种有多个，如果每一个税种均维持在一个合理的稳定水平，则积少成多，对于地方财政收入的保障而言也是至关重要的。但是，具体而言，分开征税毕竟税收征管成本较高，并且纳税人的遵从成本也较高，因此一些地方税务机关已经在探索通过优化征收管理的便利化程度，以保障税收来源并减轻纳税人的负担。

除此之外，消费税与房产税的改革也是地方税体系建设中社会关注的热点。消费税原本属于中央税，其改革能够综合中央与地方共享的诉求，对于地方财政收入来源是一项补充。同时，将征税环节由生产环节后移至消费环节，与地方消费能力密切相关，也体现出了一定程度地方税属性的特点。

而房产税，根据世界税收发展趋势的观察，其收入规模仍然较小。据统计，2017年，以不动产税为主的财产税在不同国家间情况不一，大约占GDP的比例在 0.2%（印度尼西亚）至4.4%（法国）的水平。绝大多数国家财产税的税收贡献度有限，但在过去的15年间有上升的趋势，增长幅度较大的国家包括阿根廷、比利时、美国和法国。

另一方面，也有些国家的财产税收入下降趋势较大，包括冰岛、瑞典和瑞士。2019年，仅有极少数国家的房产税制度发生变动，更多的国家着力于对于征管便利化的改革，例如，俄罗斯简化了企业财产税申报程序，从2020年1月1日起，法人实体可免于提交企业财产税季度申报表，在同一地区拥有数个不动产并因此根据不动产位置在多个税务机关注册的法人实体，可以在该法人实体选择其中一个税务机关提交一份财产税单。此外，俄罗斯财政部建议统一税款缴纳期限，将车辆税、土地税和房地产税的统一缴纳期限定为3月1日。

由此可见，即使房产税进行改革，也仅是我国地方税种中的一个，不能依赖于一个税种创造足够的地方财政收入，仍然需要多税种的协调效应。但是，不排除由于土地及房产在交易环节增值额的减少导致税收收入减少，在保有环节征收的税种将发挥更大的作用，并且多税种之间无论是在税制上的简并还是在征管上的协调统一均有利于征纳双方，对于地方财政收入筹集而言也不会造成效率上的损失。

下一步地方税体系建设时需要关注什么要点？

作为地方税体系，首先还是应该通过税收立法的方式进一步下放一定的地方税权。目前，我国税收在立法中已经充分重视到这个问题，毕竟中国幅员辽阔，地方之间的差异较大，因此地方税种必须与地方的经济发展水平及调控需求密切相关。近日，我国颁布的《中华人民共和国契税法》就提出，契税的具体适用税率，由省、自治区、直辖市人民政府在法律规定的3%~5%的税率幅度内提出，报同级人民代表大会常务委员会决定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

其次，应该与地方经济的收入来源联动。地方税种应该是更为接地气的税种，否则在征管上难以操作，难以筹集到地方财政收入；另一方面也无法从地方收益的分配中获得合理的税收收入来源。其中，消费应该是地方经济中重要的构成，从基层的经济贡献度来看，消费是重要的来源，对于老百姓而言，每日都需要消费，无论是商品还是服务。虽然，增值税已经在消费环节征税了，但是，也必须看到，随着经济数字化的发展，一些消费行为从线下转向线上，如何与时俱进地适应经济模式的转型，突破传统增值税无法适应的局限，应该构成地方税体系建设中需要关注的问题。如果说传统税制可能更为关注生产环节及对物理存在的征税，那么经济数字化环境下则消费及新联结度将构成税源的主流，而基于消费的征税地方税制有着天然的关联优势。

再次，应该基于宽税基简税制的原则征收地方税。地方税种不宜设置过高的税收负担，这样会抑制纳税人的主动遵从。地方税种有着良好的基层税收基础，因此在税制设计上如果能够通过宽税基的设置有效控制个体税收负担，并辅助以便利的征管体系，则不但纳税人能够主动遵从，并且也稳定了地方税收来源，这是双赢的地方税体系设置格局。

（作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授）

　　版权及免责声明：凡本网所属版权作品，转载时须获得授权并注明来源“融道中国”，违者本网将保留追究其相关法律责任的权力。凡转载文章，不代表本网观点和立场。

延伸阅读