上海重塑“五大新城”格局背后：差异化政策求解超大城市住房难题

原标题：上海重塑“五大新城”格局背后：差异化政策求解超大城市住房难题

本报记者/郭阳琛/张家振/上海报道

刚刚毕业3年的李涵（化名）在徐汇区漕河泾的一家科技公司工作。作为“新上海人”，在家人的资助下在松江新城购置了一套两居室。

“虽然地铁9号线很方便，但每天来回通勤超过两小时，早高峰时想要挤进地铁站都很困难。买房装修的过程很温馨，但入住后才发现睡觉成了房子的最大功能。”李涵自嘲道。

对于和李涵类似的年轻人来说，“工作在市中心、居住在远郊，每天往返奔波”的生活或将迎来进一步改观。

事实上，解决好大城市新市民、青年人的住房困难问题历来备受关注。今年的政府工作报告，也为求解这一问题指明了方向。3月5日，李克强总理在作《政府工作报告》中指出，解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。

作为城区人口超过2000万的超大城市，上海市在产城规划、政策引导等方面做出了诸多探索。就在不久前，上海市人民政府印发《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）指出，在上海远郊的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇打造五大新城，以不断满足居民住房需求为核心，将探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策，研究完善租购并举、租售衔接的人才住房政策。

中泰证券研究所政策组首席分析师、上海财经大学公共政策与治理研究院首席经济学家杨畅在接受《中国经营报》记者采访时表示，五大新城将会通过各种各样的配套方式，比如“试水”共有产权房、增加保障性住房供应等，以实现新城房价的相对平稳。

以差异化购房、落户政策导入人口

新城是上海推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构的重要战略空间。

根据《实施意见》，上海市将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个新城，培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。

《实施意见》提出，到2025年，5个新城常住人口总规模达到360万左右，新城所在区的GDP总量达到1.1万亿元，基本形成独立的城市功能，在长三角城市网络中初步具备综合性节点城市的地位。到2035年，5个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。

据了解，这已经不是上海首度提出以发展城郊新城的方式疏解中心城区人口。早在2001年，上海市就曾提出打造包括嘉定新城、青浦新城、松江新城、奉贤新城、南汇新城、金山新城和崇明城桥新城在内的七大新城。而在“十二五”期间，上海市也提出要将建设重心从城中心转移到郊区的七大新城。

随着《实施意见》的出台，上海新城发展策略也“由七变五”，形成了新的发展格局。民生银行研究院高级研究员应习文告诉记者，按照上海2035年人口2500万的目标，如果五大新城到时达到100万人口的规模，那么对上海中心城区将有着很强的人口疏解效应，可以缓解中心城区住房及各种生活资源紧张的矛盾。

如何为五大新城导入人口？上海的做法是针对购房、租赁以及落户政策，在中心城区和五大新城探索出台差异化政策。

在落户政策方面，新城重点产业的用人单位，可由行业主管部门优先推荐纳入人才引进重点机构。缩短新城“居转户”年限，对在新城重点产业的用人单位和教育、卫生等事业单位工作满一定年限并承诺落户后继续在新城工作2年以上的人才，经新城所在区推荐后，“居转户”年限由7年缩短为5年，并对新城范围内教育、卫生等公益事业单位录用的非上海生源应届普通高校毕业生和上海市居住证持证人在新城工作并居住的予以专项加分。

此外，五大新城还将增加商品房供应、加大保障性租赁住房供给。1月21日，上海市住建委、房管局等八个部门联合印发《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的意见》明确，将提升土地资源供货构造，提升产品住宅商业用地供货，特别是在近郊区城市轨道网站附近、五大新城区增加供货幅度。

“差异化的购房政策是在住房政策上给予引导，结合新城的产业政策带来就业，以及轨道上的长三角实现交通通达，三箭齐发有望吸引更多人口注入新城，同时也对于缓解中心城区楼市上涨压力有一定帮助。”应习文如是说道。

“人口导入后对房地产是一个契机，但大的前提是要保证五大新城房地产市场的相对平稳。”杨畅在接受记者采访时提醒道。

打造沪上经济重要增长极

此前，嘉定、松江等新城虽有轨道交通与主城区串联，但由于产业、企业等资源导入不足，尚未从根本上摆脱“睡城”的名号。

如今，上海将“按照独立的综合性节点城市定位，将新城建设成为引领高品质生活的未来之城，全市经济发展的重要增长极，推进人民城市建设的创新实践区、城市数字化转型的示范区和上海服务辐射长三角的战略支撑点”。

在应习文看来，五大新城的定位变化主要在于时代的前进和视野的变化。“十二五”规划期间，长三角一体化还未上升为国家战略，七大新城按照卫星城定位，人口都不超过100万，金山和崇明则更少。

“按照100万人口的标准，嘉定、青浦等五大新城已经达到大城市的级别，自然不能仅仅是卫星城、睡城了。”应习文表示。

“新城的定位也是跟着整个上海乃至长三角的发展定位而改变的。”杨畅也告诉记者，过去发展新城更强调从上海市域范围来看待这个问题，但现在因为长三角一体化已上升为国家战略，所以要站在国家的战略节点上，让五大新城发挥在长三角区域综合节点的功能。

而要实现这一目标，首要思路便是产城融合。3月1日，上海市政府召开的新城建设推进大会，明确了未来会推动全市重大产业项目布局向新城倾斜和集聚。

《实施意见》则指出，在产业能级方面，新增一批千亿级产业集群，新城中心初步具备上海城市副中心的功能能级，新城成为“五型经济”的重要承载区和产城融合发展的示范标杆。

具体而言，一是聚焦产业链价值链关键环节，夯实制造业发展基础；二是强化服务辐射功能，加快现代服务业发展；三是加强产学研创新联动，促进产城融合发展。推进新城产业园区、大学校区和城镇生活区的设施共享、空间联动和功能融合，促进职住平衡。

此外，五大新城还将推动公共服务品质显著提高。新城将拥有一批服务新城、辐射区域、特色明显的教育、医疗、文化、体育等高能级设施和优质资源，形成保障有力的多样化住房供应体系，基本实现普惠性公共服务优质均衡布局，15分钟社区生活圈功能更加完备。

“未来的新城建设，既不能把它们当作疏解中心城区人口的区域，也不能作为房地产的依赖空间，而是要通过更强大的产业功能，进一步吸引人才，特别是年轻人，增强发展活力与后劲。”上海社会科学院副院长王振如是说道。

在王振看来，放眼长三角区域版图，五大新城的区位都非常重要。“南汇新城现在是上海对外开放的前沿阵地，有浦东国际机场、洋山港和杭州湾，这是非常独特的、在全国乃至全世界都找不到类似的区域空间。”

杨畅也认为，五大新城在整个长三角区域具有比较优势，例如嘉定在制造业方面有较突出的优势，而青浦则长于绿色生态。

“长三角生态绿色一体化发展示范区位于上海与江浙交界处，已完成阶段性任务，一体化进入深水区，必须调整体制运作机理，让与江浙接壤的五大板块成为新兴独立城市，享受裁量权，并承担推进长三角一体化的责任。”复旦大学房地产研究中心地产运营研究所原所长蔡为民表示。

蔡为民说，未来五大新城会成为上海经济发展的重要增长极。从五大新城发展的背后也能看出上海城市发展的思路转变，由沿江向沿海扩展，也就是沿苏州河、黄浦江两岸发展，转为沿长江口、杭州湾方向发展，继而对长三角形成辐射。

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