倪鹏飞：借聚散之力 让城市群成中国实现多重发展目标的战略高地

中国发展高层论坛2021年会于3月20至22日在北京钓鱼台国宾馆线上线下同步举行。中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞出席并发表演讲。

以下为演讲实录：

倪鹏飞：谢谢主持人。我发言的题目是“借聚散之力，让城市群成为中国实现多重发展目标的战略高地”，讲五个观点。

一、以聚中有散，开辟共同富裕的城市群之路

中国城市群崛起正在影响世界，目前全世界有40多个城市群，未来15年中国城市群的崛起将会促进世界经济地理再度重塑。先聚后散决定城市群的崛起，聚散之力不断变化绝对经济地理的空间演化。刘老师问我中国城市化现在进入什么节点，我想说进入了聚中有散的节点，具体表现四个层面。这是非常可喜的现象，也是重大的机遇，我们呼吁要抓住难得的机遇，尤其要通过公共产品的聚散布局，引导好有聚中有散，避免过度分化和聚集，促进先富地区带动后富地区，跨越中等收入陷阱，迈向全面现代化。

（图 见PPT）聚中有散的证据。

顺应聚散的规律要梯次推动城市群体系的建设，城市群是战胜多重挑战，汇聚多种红利，实现多种目标的战略高地，但是不能一刀切，一哄而起，应该坚持梯次推进的办法，通过15年的时间逐步建设以城市群为主体的多形态嵌套的空间体系。

二、以大聚小散塑造城市群消费与投资相互促进的巨大内需

城市群通过要素聚集以及全要素生产率的改善，能够提高潜在的供给，但是只有匹配的消费和投资跟得上，才能够得到完全的释放。

大聚小散可以塑造多中心、多层次、网络化的格局，可以产生扩大容量，提升能级，缩小差距，共富共赢的四大直接效应，进而塑造强大内需。但是这里关键是公共产品的引导。

其次，大聚小散通过消费牵引可以塑造三大巨量的投资。人口在城市群多中心分散的聚集可以引自新城开发、旧城改造、重大项目的建设，显著地提高基础设施，其中是社会基础设施，住房、新市民安居工程，产业链完善三大投资需求。

大聚小散通过投资可以塑造三大巨大的需求，投资的支撑最主要的是可以通过大聚小散的投资支撑可以扩大就业，提高收入，缩小收入差距，塑造新中产阶层创造条件，这样就可以塑造巨大多元化的大众消费、高端消费、新型消费。

三、以高聚低散塑造城市群的开放高地

双循环是城市经济学最基本的分析框架，城市天然是为其腹地而生，开放是城市第二个本质特征。继续利用巨型国家的规模和梯度优势，实施一二线城市与核心区向高端聚集，可以塑造对外开放的多层次聚集体系。

其次，高端聚集能够在关键领域里塑造全球领先的优势和能级，形成服务世界的重要枢纽，就是一二线城市和城市群，高端聚集具有提高能级的效果。低边扩散就是把一二线城市原来的中低端扩散到三四线城市和城市群，能够保持中国过去成本领先优势和专业化的优势，再塑世界巨大的市场和工厂和投资机会。

四、强势政府和经济分权同时增加了城市群聚散协同的动力和难度

城市群是从“十一五”开始被重视和进化，但是进展很不理想，协同有很多问题。原因有两个：城市群协同事务管理缺位，城市群协同损益处理缺位。深层次的原因是由于协同发展能够获得规模共同的效益，所以各层次有这方面的动力，但是它是一个公共事务，如果协同的责权利不明不公，就很难能够协调成功。在中国高效强势政府和经济分权同时增加了城市群协同的动力，也增加了难度，带来了许多问题，城市群目前是非合作的博弈，比较严重。

五、以中国方案的治理激发城市群聚散协同发展的内在动力

顺应这个聚散规律，利用党政组织和效率优势，明确界定和公平处理参与主题，尤其是政府间责权利的关系，就能够激发动力。这里有四个观点：一是要制定激励行动的顶层制度，把城市群作为重要的层级和维度，制定真正能够激励实际行动的顶层政策和基层操作规范；二是建立协同治理的组织体系，要建立治理组织，包括综合决策委员会、专委会、平台公司。要授予适当权力，包括上下行政权力的让渡，甚至有一些新的规定；三是建立明确责任目标，并且分解；四是建立明确考核和问责机制。

建立协同的利益机制，要建立溢价机制，要建立讨价还价的常态的机制，通过算细账，形成参与各方能够接受的方案。这个方案做好以后要签定协议固定下来，建立抵押担保机制来保证。要健全法治保障体系，现在城市群是没有法，刚才说的协议没有法律，等于是白说。呼吁全国人大进行立法调研，尽快建立相关的法律条令。一个方面制定专门的法律，二是修改现行相关的法律法规。

谢谢！

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