畅通国内大循环：中国统一市场的最新一战

原标题：畅通国内大循环 中国统一市场的最新一战

（图片来源：视觉中国）

经济观察报 二把刀/文“双循环”可能是近一段时间决策层面提及最多的概念之一。最近的一次是7月30日召开的中央政治局会议。这次会议提出“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。如果考虑到几个月前这方面的表述还是“逐步形成”，决策层传递的信号已经相当清晰。

此次政治局会议特别强调，“当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识”。这足可说明，以国内大循环为主体的“双循环”战略并非短期战术性的考虑，它建立在对内外环境充分研判的基础上，是整个国家发展战略的一部分。

也就是说，这个战略可能统领未来相当长的一段时间。这次政治局会议的另一项任务，是研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议。

一方面要“加快形成”，另一方面，这又是“持久战”。新冠肺炎疫情之前的世界和之后的世界，是完全不同的两个世界。这句话用在这里同样合适。

市场没有太关注的是，一场以统一国内大市场为目标的“公平竞争审查”正在全国范围内铺开。这项审查要求各省区市全面排查梳理数以万计的现行政策措施，废止或修改有碍公平竞争的文件或规章，从而为畅通国内大循环扫清障碍。

一些省区市已经率先交出了“成绩单”。在当前保护主义上升、世界经济低迷、全球市场萎缩的外部环境下，以国内大循环为主体，首先要求一个统一的大市场。否则国内循环不畅，又如何带动国内国际双循环？

也可以说，这是“双循环”战略背景下，中国为统一国内大市场的关键一战。

如果拉长视线，这一战可以回溯到2001年。对的，就是中国加入世贸组织那一年。这是一场跨越之战。

2001年4月，国务院公布了《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，明确任何地方不得制定实行地区封锁或者含有地区封锁内容的规定，妨碍建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，损害公平竞争环境。

这也被确定为十五计划的重要任务之一。如果考虑那时距离中国正式加入世贸组织只有8个月的时间，中国正面对世贸规则之下的一场全方位的对外开放。千头万绪中， 反对地区封锁被纳入重点议事日程，不能不说，统一国内市场，实际上也是扩大开放的一大主题。

中国加入世贸组织，一个隐含的策略就是，以大尺度的对外开放，倒逼国内的开放与改革。

站在这样的角度，或许可以关照今天人们对 “以国内大循环为主”的关注。很显然，这绝非关起门来封闭运行。甚至可以说，这是推动新一轮高水平对外开放的必要条件。

那时候人们或许也没有意识到，这会是一项如此艰难的使命。以至于在未来的十多年中，它一再成为多部委全力推动的议题之一。

2004年的一轮清理，商务部等七部门牵头。

当时媒体报道，全国共有28个省区转发了《通知》，有的制定了具体清理工作方案，有的还成立了清理工作领导机构。但是一些地区地方保护范围还在扩大，保护手段更加隐蔽，个别地方甚至通过制订地方性法规进行保护，强化市场的统一性已成为目前一项迫切任务。

作为这一轮清理的成果，2005年末官方发布消息称，共审核县级以上地方政府及其相关部门制定的“红头文件”452766件，清理出含有地区封锁内容的文件308件。这些妨碍公平竞争的文件，内容涉及肉类、烟草、建筑、运输、医疗、劳动力等30多个行业及其产品，现其中的36件已被修改，268件被废止。

2013年-2014年，新一轮清理进行中。

商务部等12个部门按照《消除地区封锁打破行业垄断工作方案》联手推动，全国31个省、自治区、直辖市都建立了由商务主管部门牵头的工作协调机制，出台了具体的工作实施方案。

这一轮清理涉及的问题包括：跨地区经营企业汇总纳税政策；对外地产品或服务设定歧视性收费项目、规定歧视性价格问题；滥用行政权力，限定单位或个人购买指定的产品、服务问题；设置关卡，阻碍、限制外地产品进入或本地产品运出的问题等等。

作为被关注的重点行业之一。商务部还向中国汽车流通协会下发了《关于开展地区封锁行业垄断问卷调查的通知》，征询协会及其会员企业关于打破地区封锁和行业垄断方面的意见和诉求。

这次整肃一直延续。2015年，萧山市政府办公厅还发文，禁止各区县有关单位以任何形式实施地区封锁和行业垄断。表示将整治禁止十种地区封锁行为、六种垄断行为，还将探索建立统一开放、公平竞争的市场长效机制。

经历如此轰轰烈烈的三轮清理和整肃，妨碍国内大循环的梗阻还有么？

要问的是，我们是否已经建立了一个统一市场，是否还存在堵点和梗阻？对于所有地区和行业来说，这都是一个必答题。

从各方面反馈的信息来看，持续数轮的清理整肃颇有成效。比如说，我们现今很少听到对一般商品和服务的粗暴限制和封堵——多年前这是常事，从基本的生活日用品，到烟草、地方特产等。曾经，一个直辖市因下架南方某企业生产的特产而引起轩然大波，究其根本，也是地方保护作祟。新能源汽车勃兴之初，对新能源汽车的各种地方保护也曾盛极一时。

或许可以说，一定程度上，是电商的兴起打破了对于一般商品的阻隔——因为电商能够发展起来，原本就需要一个统一市场，如果市场被地方封锁分割为一个个区域市场，不可能会有统一市场基础之上的全国性电商的出现。幸运在于，在持续清理地方封锁的大背景下，在对新的互联网经济的期待之中，虚拟网络有效地冲击了区域之家存在的物理阻隔。

即使如此，市场依然不乏对隐性壁垒的抱怨。这些看不见的封锁和梗阻体现于建筑、医药等各类招投标，也体现在投资兴业过程中，民营企业体会尤其深切。 有媒体披露称，某地方在公开披露的招投标文件之外，还有所谓的“抽屉文件”，限制外地企业参与招投标。有些地方的招投标则是通过“供应商名录”，以隐性的方式将外地企业排除在外。更有行业人士说，招投标过程中很多做法，可能更为隐蔽，外行人根本无法识别，因而也很难防范或处理。

如果说，过去我们看到的是粗暴的直白地对商品和服务的限制，对公平竞争的干预，现在很多行业很多地方的做法，则要隐蔽得多。如果说过去我们所见是一种“硬封锁”，现在可能更多的是一种“软封锁”、“软约束”。

梗阻依然存在，只是变了模样。

2016年，中国加入世贸组织15年的过渡期结束。这期间，中国完成了一系列与公平竞争、统一市场有关的法律制度，比如《反垄断法》这部被称为经济宪法的法律，在2008年颁布实施。我们对统一市场的理解，显然也已经比过往更为深刻。

与此同时，我们需要依赖于一套完整的制度体系，推进一个公平竞争的统一大市场的构建。

2016年6月，国务院印发《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中国的公平竞争审查制度得以正式确立。随后，国务院法制办、国家发改委、工商总局、商务部等部门相继出台了一系列配套文件， 进一步细化了公平竞争审查的标准及程序，并通过建立联席会议制度及公平竞争审查处完善相关工作机制。

目标指向一如往昔——公平竞争和统一市场。

2019年12月，市场监管总局等四部门发文，要求开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作，清理的范围是2019年12月31日前各级政府和各部门制定的规章、规范性文件和其他政策措施。甚至也包括规章之外的涉及市场主体经济活动的其他政策性文件，以及“一事一议”形式的具体政策措施等。

这是中国政策体系为了构建一个统一大市场的最新一战。

截至目前，湖南、山东、江苏、上海等省市已经完成清理妨碍统一市场和公平竞争政策措施。不过冷静地看，这项工作不会毕其功于一役，或者可以说，这也是一场“持久战”。

对今天的中国市场来说，畅通国内大循环，更要紧的应该是畅通要素流动渠道。比如说人才流动仍然受制于户籍管制和社保羁绊。2020年4月，中共中央国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，目标指向清晰——建设统一开放、竞争有序市场体系。

同样值得关注的是，在中国以经济增长为锚形成的区域竞争格局下，多年来各地方竞相出台对本地企业的财政奖补政策，而在一个统一大市场中，这样的奖补政策也可能妨碍不同区域间企业的公平竞争。对历年各地方发布的相关政策进行清理，是一项浩大的工程。

而就公平竞争审查制度来说，现行的“谁制定、谁审查” 的原则，也可能使得审查效果大打折扣。从2016年6月公平竞争审查制度实施至2018年3月，国家发改委公布了59个涉嫌行政垄断的案例。一项实证研究表明，由上级机关或因公众举报启动的审查案例分别有28个，只有3个是自我审查。

现行的公平竞争审查制度急需在线升级迭代。监管部门显然也意识到了这一点。

2020年5月，市场监管总局等四部门发文，认为公平竞争审查工作取得积极成效，但还存在审查规则仍需完善、制度刚性约束不足、一些地区和部门思想认识不到位、政策措施审查不全审查质量不高等突出问题。

文件就健全审查规则、完善工作机制提出了具体要求，并计划用3年左右时间基本建成公平竞争审查制度体系。

这份文件确立了定期审查机制。提出，2020年1月1日以后出台的政策措施要定期评估清理，可以每三年组织一次，或者在定期清理规章和规范性文件时一并进行，及时发现和纠正实际运行中产生的排除、限制竞争问题。

文件并提出，完善审查范围，细化审查标准，优化审查方式，推行第三方评估。“鼓励各地区、各部门委托高等院校、科研院所、专业咨询机构等进行公平竞争审查，充分评估政策措施对市场竞争的影响。”

各省区市对本辖区内政策文件的公平审查仍在继续。市场监管总局明确，将每年牵头组织一次政策措施抽查，检查有关政策措施是否履行审查程序、审查流程是否规范、审查结论是否准确等。

回到本文开始，加快形成以国内大循环为主体， 国内国际双循环相互促进的新发展格局，放在更高水平对外开放的语境中，畅通国内大循环的重要性在于，中国的超大规模市场优势，应该是一个保证公平竞争的统一市场，只有这样，中国市场才能对全球具有吸引力。

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