国家发改委原党组成员宋晓梧：深化收入分配改革提升国内消费需求

2021年1月23日下午，由中国发展研究基金会主办的博智宏观论坛月度研判会于线上召开，主题为“需求侧管理与新发展格局”，原国务院振兴东北办副主任、国家发展改革委员会原党组成员兼宏观经济研究院院长、中国经济体制改革研究会学术委员会主席宋晓梧出席会议并发表主旨演讲。

以下为演讲实录：

十九届五中全会明确提出 “加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，符合百年未有国际国内局势变动的客观要求。2008年世界金融危机之后，国际需求减少，国内需求占比相对提高，我国的外贸依存度大幅回落，从2006年的峰值66%下降到2019年的40%以下。近年来中美贸易摩擦加剧，为应对未来的世界经济大变局，我们必须把经济发展的立足点放在国内，形成以国内大循环为主体的格局。

促进国内大循环，提高消费水平非常重要。因为从投资、消费、出口三架马车来看，我们将由投资出口拉动为主变成消费拉动。我国的总体消费率从2010年的48.1%逐步提高到2017年的53.4%，距2000年的63.9%还有较大差距。其中居民消费率从2010年的35.3%提高到2017年的38.8%，距2000年的47.2%也有很大差距。与国际比较，居民消费率的差距更大，分别比美国、英国、德国、日本、韩国低28.4、27、13.3、14.7、9个百分点。可见，提升我国消费尤其是居民消费水平，拉动经济增长，促进国内大循环的潜力还很大。欧美及日韩等工业化国家的经验说明，人均GDP超过1万美元后，投资增速将低于总体增速，拉动经济增长的着力点将转移到消费尤其是居民消费方面。

影响居民消费的因素很多，如研究促进高收入组的国内高端消费，研究房价过高对普通居民消费的制约、研究基本公共服务对居民消费意愿的制约等。本文分析影响居民消费的两个因素，居民收入水平和收入分配差距，重点放在后一个问题上，因为基于消费的边际递减作用，收入差距过大是制约一个国家消费总需求的重要原因。

先看看居民收入占比的变化。

1992年至2010年，20年左右，按政府、企业、居民三大部门分类，我国居民收入占比一直处于下降趋势，且幅度较大，如2000年至2010年这一阶段，居民收入占比初次分配下降7.08个百分点，经过再分配，下降幅度增加到9.35个百分点。2010年到2020年，我国初次和再次分配，居民收入占比提高了约4.5个百分点。为此一些官员和学者说我国工资增长过快、居民收入过高了，提出要去劳动力成本。但是从1992—2020年居民收入占比总体依然是下降的，这说明在促进消费方面应该说我们还有提高居民收入的空间。我国居民部门初次分配占比由2008年的最低点56.9%回升至2019年的61.49%，虽然低于美国、英国，但已经高于韩国的56.3%、日本的59.9%，与德国的62.3%大体相当。一些同志分析，进一步提高居民部门收入占比可能挤占实体企业的收入份额，认为通过提高居民收入占比以提升消费的空间不大。但缩小居民收入差距，提高广大中低收入者收入水平，从而提升整体消费能力，促进国内大循环，是绝大多数学者的共识。

一、深化分配制度改革提升消费水平的空间很大

改革开放以来，居民收入大幅度增长，社会保障体制逐步完善，为国内经济大循环提供了坚实的基础。同时也应看到，深化收入分配制度改革，合理缩小收入分配差距，稳定居民预期从而较大幅度提高消费水平的空间还很大。下面重点谈4个问题。

1、一次分配差距过大

影响居民消费的因素很多，从宏观经济分析，基于消费的边际递减作用，收入差距过大是制约一个国家消费总需求的重要原因。我国收入分配差距长期居高不下，基尼系数本世纪前10年曾逼近0.5，2010年后徘徊在0.46左右。

2003-2018年全国居民收入基尼系数

数据来源：国家统计局官方公布数据。

2013年时，一些人曾乐观地认为随着人均GDP的增长，中国的库兹涅茨收入曲线拐点到了，但2015年后至今，我国基尼系数又有微量提升，2015年是0.462，2018是0.468，2019年是0.465，仍处于世界上收入分配差距最大的组别。我国以及欧美国家近10多年收入分配格局的变动情况说明，上世纪50年代库兹涅茨提出分配倒U曲线假设已经失效。

北师大收入分配研究院的住户调查数据计算了月收入500元以下、1000元以下、2000元以下人群的分布比例和规模，相应收入人群占总人口的比例分别为7.5%、23.5%、50.7%，由此推算总体人数分别是1.1亿、3.1亿和7.1亿。据《中国居民收入分配年度报告（2019）》提供的数据，按城镇居民五等分组，2018年最高收入组增长10.1%，中间偏下收入组只增长1.2%，低收入组增长4.8%。这说明高低收入组的差距从2017年的5.62倍扩大到5.90倍，如扣除物价上涨因素，约40%的人群收入基本没有增长。基尼系数在高位徘徊并略有回升，说明近期收入分配差距有进一步恶化的倾向，对国内大循坏将产生负面影响，值得高度重视。

2、农民工收入长期偏低

在低收入群体中，长期存在的农民工问题需要重点研究。一些人认为我国一次分配的市场化程度已经很高了，解决分配差距主要靠二次分配。其实，我国的劳动力市场发育还并不完善，一次分配中仍存在许多问题，其中最大的问题，是劳动力市场的城乡行政分割造成庞大的农民工群体。

截止2019年，2.9亿农民工已经占了全国城镇就业总人口4.4亿的近66%。据国家发展改革委员会宏观经济研究院的一项调查分析，如果农民工转换为城市居民身份，按照城市居民的消费模式进行消费，但其禀赋特征保持不变，其人均总消费将大幅度增长27%，与城市居民消费水平基本相当。如果将农民工的收入水平、养老保险覆盖水平和受教育水平等禀赋特征不断改善一并考虑在内，农民工的消费潜力将更大。[1]

农民工工资在2010年前后曾有过较快的提高，主要得益于各地最低工资的调整。值得注意的是，农民工工资收入相对增速2015年后开始下降。农民工年平均收入2017年是城镇非私营单位职工平均收入的56%，2019年下降为52.5%。

农民工月平均收入对比（2011-2019）

数据来源：国家统计局网站

加快农民工市民化进程，提高近3亿劳动者的收入水平，按一个农民工家庭平均3.5口人估算，可使近10亿人口在消费环节发挥更大作用，这是实现国内大循环面临的重大问题，也是以人为本的新型城镇化题中应有之义。

3、基本社会保障制度平抑贫富差距的作用亟待提升

以国家立法实施的基本社会保障制度调节一次分配差距，是所有发达市场经济国家的通行作法。我们要构建以国内循环为主，国内国际双循环相互促进的新发展格局，应当进一步加大基本社会保障制度的共济性，这对提高国内广大中低收入者的消费水平具有重要意义。

我国社会保障制度在平抑一次分配差距方面还远没有发挥应有的作用。据北师大收入分配研究院2017年的一项研究，18个欧盟国家市场收入的基尼系数为0.443，在社会保障的作用下，这些国家的可支配收入基尼系数降为0.29。从下降幅度来看，欧盟国家政府的社会保障政策使得其基尼系数的平均值下降了40%，相比之下，中国仅下降了12.3%。

部分国家社保平抑初次分配差距的幅度

资料来源：世界银行WDI数据库和联合国大学世界收入不平等数据库、世界概况数据库、经济合作与发展组织数据库。

社会养老保险是社会保障体系中的重大项目，但我国社会养老保险制度对一次分配尚未发挥应有的平抑作用。2018年中国老年人总收入的基尼系数为0.46，高于除墨西哥之外的其它所有OECD国家，也大幅度高于东欧的转轨国家。[2]

社会养老金集中度（点线）与老年人总收入洛伦兹曲线（实线）

资料来源：中国的曲线根据CHIPS2018年调查数据计算绘制。瑞典的曲线根据Nieuwenhuis，Nelson和Alm在2020年发表论文中2003年的基尼系数与集中度的数据模拟绘制。

在这种经济社会大背景下，中国的社会养老金体系调整的方向是逐步扭转城乡之间、群体之间逆向转移的趋势，其中城镇职工基本养老保险也不应以提高个人账户占比的方式加大逆向转移幅度。

社保覆盖方面，也是农民工最差，这进一步制约了农民工及其家庭的消费意愿。2017年农民工参加社会保险的比例，最高的工伤保险不到30%，参加职工基本养老保险和基本医疗保险的约21%，参加失业保险的只有17%。

农民工参加社会保险比率（2017）单位：万人；%

数据来源：根据2013—2019年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》；2013—2018年《农民工监测调查报告》整理所得。

4、税收制度在一定程度上扩大了贫富差距

近年来通过“营改增”、个税起征点调整、为中小微企业降税让利等，税收制度对促进经济发展起到了积极作用。但总体分析，我国税收制度对平抑一次分配差距所发挥的作用还远远不够。2018年北师大中国收入分配研究院完成了“中国税收制度的收入分配效应”课题，认为当前的税收制度对于收入分配的调节作用甚微。尽管近年来的税制结构显示，间接税比重持续下降，直接税占比不断上升，但到2015年，间接税比重仍占60%左右，直接税比重为40%左右，其余为财产税与其他税种。与发达国家相比，2012年直接税占比，美国为82.2%，日本为81.3%，法国为69.6%，英国为66.7%，OECD国家平均为56.8%。其中个人所得税2015年美国的比重为40.8%，英国为27.9%，法国为18.9%，OECD国家平均为24%。我国个人所得税占比近年有所提升，但2019年还只有6.6%，不仅远低于发达国家，也低于新兴经济体和转型经济体，在所有国家中最低。我国个人所得税中，工资、劳务及个体工商户生产经营所得占比高达70.3%，利息、股息、红利及财产转让所得仅占27.2%。

此外，劳动报酬的最高边际税率是45%，而资本所得只有20%的税率，且我国的直接税种中，目前主要针对流量收入，调节存量财产差距的房地产税、遗产税等多年酝酿，迟迟未见出台。长期积累，对居民的财富差距必将起放大作用。人民银行调查报告提供的数据，目前份额最高的20%家庭的资产占全部家庭资产的63%，而最低20%家庭仅占2.6%。

对缩小贫富差距而言，增值税、消费税、营业税和其他间接税为累退性税收，个人所得税为累进性税收，企业所得税和财产税目前对缩小贫富差距的作用不明显。2013年，全国平均有效税率为20.57%，其中累退性税收占比72.05%，累进性最高的个人所得税仅占比1.2%，因而整体税制结构的累退性扩大了居民收入差距，使基尼系数最高可提高3.1个百分点[3]。近几年税收制度平抑一次分配差距的作用也没有大的改进。

二、深化收入分配制度改革的几点建议

党的十九届五中全会公报指出“我国发展不平衡不充分问题仍然突出”，其中就包括“收入分配差距较大、民生保障存在短板”等收入分配和社会保障问题。为此，十九届五中全会提出“十四五”时期要使“中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，公平正义进一步彰显”。按照党的十九届五中全会精神，在深化收入分配制度改革促进国内经济循环方面，提出以下几点建议。

1、坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的基本经济制度

一是提高劳动报酬占比。我国在经济高速发展过程中，劳动所得占比曾出现一定程度的下降，2008年之后有所回升，但仍然偏低。

1978-2017 年我国总体劳动收入份额变动情况

数据来源：《中国统计年鉴》

“十四五”时期，必须坚持多劳多得原则，着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者报酬，从而提高劳动报酬在初次分配中的比重，缩小分配差距。要进一步完善反映市场供求关系和企业生产经营效益的工资决定机制，包括劳动报酬增长机制和薪酬支付保障机制。在社会主义市场经济条件下，进一步完善劳动力需求方和劳动力供给方的工资集体协商机制，同时参照市场工资水平，合理调整机关事业单位职工的劳动报酬。

二是构建发挥各类生产要素活力的分配体制，强化以增加知识价值为导向的收入分配激励机制。让资本、管理、技术以及数据等要素在生产经营中更加活跃起来，使企业家、职业经理人、科研技术人员和职业技能人员的各种创新潜能得以充分发挥，并进一步扩大中等收入群体。

三是在全面脱贫的基础上适当提高各地最低生活保障水平，并确保低收入者家庭子女的义务教育和职业技能培训权益，畅通低收入群体的社会上升通道，最大限度避免低收入群体阶层固化。

2、打破城乡行政分割，加快农民工市民化进程

一是畅通农民工在城镇落户的渠道。解决农民工问题，仅局限于住房、欠薪或在社会保障个别项目上采取一些灵活措施是远远不够的。我国在从农业大国转向工业服务业强国的过程中，形成如此庞大的农民工群体，根本原因在于城乡户籍制度的行政性分割。解决农民工问题的关键是打破劳动力市场的行政性分割，促进劳动力在城乡之间的合理自由流动。今年中央出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，对促进要素的自由有序流动，提高要素的配置效率，进一步推动创新发展、高质量发展具有重要指导意义。针对当前劳动力要素配置存在的主要问题，《意见》提出要深化户籍制度改革，畅通落户渠道。“探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认”，“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度”，“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”。真正落实上述政策措施，将大大加快农民工市民化进程，对缩小收入分配差距，提升居民消费能力，促进国内大循环具有积极作用。

二是增加农民工、农民的财产性收入。土地要素的城乡二元分割至今仍严重制约了农民工和农民的总体收入。有资料显示，因为大量农民工常年外出，各地农村的农房空置率普遍在20%以上，沿海很多地方普遍在40%左右，典型案例最高达70%。农村宅基地流转不畅，导致农民财产性收入无法提高[4]。十八届三中全会文件提出，要“赋予农民更多的财产权利”，十九届五中全会再次提出增加居民的财产性收入。提高农民工和农民的收入，需要进一步打破土地要素的城乡行政分割局面，将附着在宅基地和农村集体经营性建设用地上的巨大潜在财富转化为农民工和农民可以平等交易的财产权益。

三是优化个体从业者就业环境。绝大多数城镇个体就业者和多数个体工商户与农民工交集很大，且多是低收入人群，工作与收入不稳定是他们的心头之患。北京大学数字金融研究中心与蚂蚁金融研究院最近的一项调研成果显示，我国个体经营户有9976.5万户，从业人员2.3亿人，比官方的统计高出54.8%。受疫情影响，这一部分就业人员受到重挫。坚持就业优先的原则，应当尽量挖掘潜力，为他们就业创造条件，而不是以市容优先的原则，用各种办法一刀切地把他们作为“低端人口”从一线城市挤出。就业优先与整顿市容并非水火不容，处理得当，琳琅满目的个体工商户反而可以为大城市雍容华贵的市容增添几道美丽别致的风景线。

3、以提高公平性为方向，深化基本社会保障制度改革

一是坚持基本公共服务均等化改革方向。基本社会保障属于基本公共服务范畴，逐步实现均等化是“十四五”及今后改革的方向。上世纪80年代末90年代初，针对平均主义盛行的社会背景，曾提出把一次分配的激励原则引入二次分配，这在当时历史条件下是可以理解的。经过40年的改革开放，我国的社会经济生活已经发生了巨大变化，在创造了高速经济发展奇迹的同时，逐步积累了许多问题，其中十分突出的是收入分配差距过大。在这种情况下，“十四五”及今后一个时期的基本社会保障制度改革，应强调并提高其公平性、共济性，以平抑一次分配的差距，实现共享发展。

二是加快实施职工基本养老保险全国统筹，平衡各地畸轻畸重的企业养老保险缴费负担，并促进全国人力资源的合理流动。如职工养老抚养比深圳市是30：1，黑龙江不到2：1，职工基本养老保险作为国家法定的基本公共服务项目之一，依国际惯例应当尽快实现统一缴费率、统一缴费基数、统一基金管理、统一经办机构。划转国有资本补充职工基本养老保险基金的工作，也应在职工基本养老保险全国统筹的基础上开展。

三是视经济社会发展情况，逐步调整并缩小城乡之间以及不同人群之间的基本社会保障待遇差别。针对当前一些同志仍然片面强调在职工基本养老保险改革中突出激励机制，主张提高个人账户占比的观点，需要强调指出，基本社会保障最重大的项目--职工基本养老保险改革的方向也应坚持基本公共服务均等化的方向，提高其公平性和共济性。目前一个突出问题是职工基本养老保险连续多年调整费率与提高发放标准，统筹账户占比下降，同时个人账户记账利率由2-3%上调至6%以上，进一步带来了再分配效应下降，再提高个人账户占比，必然进一步扩大一次分配差距。

此外，与社会保障体系建设紧密相关的养老、医疗以及教育等民生公共服务投资应进一步加大，并与高新科技的应用结合起来（如老年康养的大数据分析、远程医疗诊断、互联网教育等），合理纳入新基建的大盘子。养老、医疗和教育公共服务这三方面的投入，年度内、短期内的经济效益不一定明显，但对解除民众的后顾之忧，提升消费预期的作用很大，对全民的健康、社会的稳定，人才的培养则具有长远的影响，是现代国家治理的基础性建设，功在千秋。

4、提高直接税比重，发挥税收平抑贫富差距的作用

一是进一步完善个人所得税制度。扩大综合征收范围，实行家庭申报制度，并适当降低劳务所得最高边际税率，加大对短期资本利得、财产交易所得的调节力度。实行累进性税率制的个人所得税，对居民收入分配具有很强的正向调节作用，但我国个人所得税几经提高起征点，虽然减轻了工薪阶层的税收负担，对促进消费起到一定作用，同时应当看到，这一措施致使目前个人所得税覆盖面过窄、收入规模过小、占比过低，严重限制了其收入分配正向调节作用的发挥。“十四五”时期不宜再提高个人所得税起征点。

二是稳妥开征房地产税。目前房价过高，居民房贷快速增长在很大程度上挤占了居民消费支出，城镇居民购房支出占其可支配收入的比重由2003年的7.3%上升为2019年的26.7%。为抑制商品房的投资行为，在总结一些城市探索房地产税经验的基础上，“十四五”时期应利用互联网大数据科技，尽快摸清居民住房实际情况，稳妥启动开征房地产税。房地产税的主要征收对象不是广大中低收入普通劳动者，而是高收入多套住房家庭，可以设计较高的累进调节机制。

三是研究开征遗产税和赠与税。遗产税是世界各国调节财富差距的常用手段[5]。我国在1996年八届人大四次会议批准的经济社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要中就明确提出要逐步开征遗产和赠与税。但至今遗产税没有出台，且争议很大。我国已经出现了数量庞大的拥有巨额资产的家庭[6]，这就具备了开征遗产税和赠与税的条件。所谓中国经济社会还未达到开征遗产税的发展阶段、开征遗产税将促使资本外流、开征遗产税成本高效益低等反对遗产税的道理，根本经不起辩驳，在实现共享社会理念面前，更是站不住脚的。建议“十四五”期间研究开征遗产税和赠与税。

对加快实现国内大循环为主，国际国内双循环相互促进的新格局而言，深化收入分配制度改革极其重要，它不仅是经济结构调整的主要举措，还是维护社会稳定的重要环节，更是坚定政治信仰的群众基础。

宋晓梧

2021年01月

[1]参见《宏观经济研究》2016年第2期

[2]根据OECD国家2016年或最新年度的数据（OECD，2019，p.191），世界主要国家的老年人总收入的基尼系数的国际比较如下：美国和韩国最高为0.41和0.42；日本为0.35；在0.3以上不足0.35的国家有：澳大利亚、意大利、英国、拉脱维亚等；不足0.3的国家有23个，如瑞典、德国、法国、奥地利、希腊、波兰、捷克、斯洛伐克等。

[3] 参见万海远、李实等著《中国税收制度的收入分配效应》，社会科学文献出版社2018年出版

[4] 参见中国（海南）改革发展研究院总第1346期“简报”

[5]开征遗产税的时间：荷兰1598年、英国1694年、法国1703年、美国1788年、意大利1862年、日本1905年、德国1906年。

[6]根据瑞士银行和普华永道的一项统计分析报告，截至2017年，中国共有373名亿万富翁。大多来自科技和零售行业和其他不能说的门路的，资产1.12万亿美元。由于要保护个人隐私，瑞银行没有公布中国亿万富翁的姓名身份等信息。

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