失业保险之一：从“发给谁”看经济演变

原标题：Z博士的脑洞|失业保险之一：从“发给谁”看经济演变

作者万喆为经济学家，澎湃新闻特约评论员

由于新冠疫情的影响，全球经济都陷入或多或少的危机之中。因此，中国依照今年的特殊情况，在全年经济目标中未设定经济增长目标，而是将就业作为重要指标。

从全球看，均不乐观。美国第二季度失业率仍然处于历史高位，而且在经历了5月和6月两个月的反弹之后，7月失业申请率再次提高。发达国家不景气，新兴市场国家也很困难，巴西国家地理统计局发布的数据显示，今年第二季度巴西失业率上升至13.3%。中国人力资源和社会保障部发布数据显示，6月份全国城镇调查失业率5.7%，市场需求延续回升态势。中国形势相对较好，但压力仍在。

此时，保民生是关键，而保民生就需要保就业。因此，一项平日常常被忽略而与就业有关的事宜受到了大家的关注：失业保险。

有多少人听说过失业保险？多少人缴纳了失业保险？又有多少人能够拿到失业保险？从失业保险里究竟可以得到什么？

一个与社会民生如此接近的问题，恐怕却并不是谁都可以回答出来。因此，从“发给谁”“谁能拿”“还能干嘛”这三个方面，有必要梳理一下，看看里面的脉络和问题。

今天，就先看“发给谁”这个问题。

从“失业”到“无失业”的失业

失业保险在我国起步较晚，因为“失业”这个概念在我国出现也较晚。

计划经济时代，总体认为不可能存在“失业”，只有“待业”的概念，自然也就没有所谓失业保险制度。但是在建国初期，失业问题其实还是个相当严重的问题。

截至1949年9月底，城镇失业人员达到472.2万人，失业率高达23.6%。可以说，国民经济的恢复发展与就业的恢复问题并存。

1949年，为解决旧社会遗留下来的公职人员就业问题，中共中央发出《关于旧人员处理问题的指示》，通过“包下来”政策，解决了600 余万公职人员的就业问题。

1950年，劳动部颁发《救济失业工人暂行办法》，确定了新中国初期的失业救济制度。

1956年，劳动部、内务部联合发通知，将原由劳动部门管理的失业人员救济工作移交民政部门管理，失业救济基金停止征收，纳入社会救济。至此，旨在解决旧社会遗留问题的失业救济制度停止。

此时，社会结构已经立足于城乡分割。1952 年，全国劳动就业会议召开，制定了对劳动力实行“统一调配、限制农村劳动力流入”的政策。对于城镇的就业问题，1955年，劳动部召开第二次全国劳动局长会议，提出“统一管理，分工负责”原则，开始劳动力统一调配制度，劳动部门统筹、单位禁止辞退。这一时期，随着经济恢复和发展，就业状况总体较好。

但接下来，由于“大跃进”等的严重失误，就业形势逆转。60年代初期开始经济调整，精简职工2000多万人，大部分被动员回乡务农。到了1963年底，全国城镇有200万人无法安置，而其中85%以上为青壮年。“文革”开始后，由于许多企业停止招工，而大中专院校停止招生，约400万初高中毕业生“待业”在家，动员城镇知识青年“上山下乡”的力度和覆盖面也不断加大。1968年，中央开展知识青年“上山下乡”活动。1973 年，中央下发《关于知识青年上山下乡若干问题的试行规定（草案）》等，各省也纷纷制定相关政策，大量劳动力向农村转移。

没有“失业”的“待业”

虽说是没有“失业”这概念，但失业这回事其实是真真实实存在的。

计划经济体制下的“统包统配”就业模式和“全民就业”政策，导致城镇就业形势不断恶化，加上“文革”后“上山下乡”政策开始调整，失业问题愈加突出。

1978年，中共十一届三中全会作出了改革开放的伟大选择。

1980 年，中共中央转发全国劳动就业工作会议通过的《进一步做好城镇劳动就业工作》文件，明确“三结合”就业方针，即“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”。就业政策从“统包统配”模式正式向多元模式转变。

1983年，根据国有企业改革的用工需要，劳动人事部发布了《关于积极试行劳动合同制的通知》《关于招工考核择优录用的暂行规定》等文件。1986年，中央出台国营企业劳动用工专项规定，按照“老人老办法、新人新办法”的原则建立劳动用工“双轨制”。

此时，无论是企业还是劳动者，不再都是“铁饭碗”了，因此，相应保险制度也变得重要起来。

1986年，国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》，初步确立中国失业保险制度的基本框架。截至1991年底，待业保险覆盖人数7123万人，累计向41.5万待业职工发放了救济金和医疗费。

1993年，国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，取代之前的暂行规定，进一步扩大了保障对象。到1998年底，全国参保人数达到7928万，全年有158万人享受失业保险待遇。

随着社会主义市场经济体制开始确立，劳动力市场初步形成，深化劳动用工制度改革已是必然。1997年，国务院召开全国国有企业职工再就业会议，朱镕基指出，要大力推广再就业工程。“下岗”潮到来。

1998年，中共中央、国务院发布《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，建立了下岗职工基本生活保障制度。到这年年底，全国所有有下岗职工的国有企业均建立了再就业服务中心，610万下岗职工中的604万人进了中心。

终于“失业”

“失业”这个词真正在文件中有自己的“正名”，可能还是要算在1999年。这一年，国务院颁布了《失业保险条例》，其中，“失业保险”终于取代“待业保险”，而覆盖范围也从以前的国有企业而扩大到所有企事业单位，更重要的是，个人也开始缴费，确立了个人与单位共同缴纳失业保险的机制。失业保险的参加人数和失业保险基金规模都扩大了。可以说，《失业保险条例》成为我国失业保险制度建立和完善的标志性文件。

同年，国务院又颁布《社会保险费征缴暂行条例》，与《失业保险条例》一起对我国失业保险的适用范围、基金筹集和使用管理、操作程序等问题作出具体安排。此外，还发布了《城市居民最低生活保障条例》，将城市居民最低生活保障制度纳入了法治化轨道。

2000年，国务院发布《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》。2001年，中共中央、国务院颁布《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，要求积极稳妥做好下岗职工出再就业服务中心向失业保险并轨工作。2002 年，《中共中央、国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》等文件印发，初步建立起以基本生活保障制度、社会保险制度、城镇居民最低生活保障制度为核心的社会保障体系。

到2005年底，绝大多数地区基本实现了并轨目标任务。

这时，失业保险的工作内容又有了一点新变化。

2005年，国务院下发《关于进一步加强就业再就业工作的通知》，其中，也对失业保险制度提出促进再就业等要求。2006年，劳动和社会保障部及财政部下发《关于适当扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》，以促进再就业。2008年，国务院常务会议决定，要扩大失业保险基金适用范围，帮扶困难企业稳定就业岗位。

同在2008年，《中华人民共和国就业促进法》的颁布，标志着我国就业再就业工作迈上法制化、制度化的轨道。

十八大以来，中央一直将就业工作放在六大民生工程的首位，强调要“努力让劳动者实现体面劳动、全面发展”，对于贫困人群也始终关切，使我国就业政策朝着实现更高质量的新目标迈进。

从“发给谁”，看经济演变

当我们回顾了新中国失业保险的发展历程后，再次回到在文章开头提出的问题“发给谁”，便不得不感慨，“发给谁”这个问题，是中国失业保险、也是中国经济发展演变中的一个关键变量。

新中国建立之初，能够看到，发给谁？发给旧社会遗留问题中的人。

其原因是，从这个时期看，计划经济旨在“消灭”失业，因而也只将一些“历史遗留”算作“失业”，在解决完这些问题以后，便取消了相关失业救济制度，进入“新阶段”。在“新阶段”中，消灭“失业”的目标，也在一段时期内基本上做到了，但其基础有二，一是城乡二元结构的分裂牺牲部分人福利，二是“统包统配”牺牲效率。当牺牲效率带来了更多的失业，后期便用“下乡”解决“待业”，则仍是用二元结构的特点再牺牲更多部分人福利。

改革开放之初，能够看到，发给谁？发给国企职工。

其原因是，在经济体制改革过程中，产生了大量的转换矛盾。尽管没有用“失业”这个词，但国有企业改革带来“下岗分流”，失业大规模出现，为了持续推进改革，必须有相关配套保障措施，来保证民生基础和社会稳定。此时期，失业保障功能明显仍然非常脆弱。其保险金额中企业缴纳最多不得超过职工工资总额的1%，即使不说形同虚设，也肯定到用时杯水车薪。国家的主要办法，前期还是通过限制企业与劳动者解除合同，后期是通过半行政半市场的再就业服务。各方面的措施不太完善，但作用还是有的。

中国融入国际市场并高速发展，这个时候，发给谁？发给更多的人。

1999年，中国驻南斯拉夫大使馆被炸。2001年，中国入世。2008年，美国“次贷危机”带来全球金融危机。这一切历史事件中，没什么能阻挡中国市场化制度渐渐成熟。与2001年相比，2019年中国GDP已经是20年前的10倍以上。但我们必须看到，失业仍然存在，更快的发展和更富裕的社会，应更加注重社会保障的健全完善。因此，失业保险制度的覆盖人群和目标内容都更加丰富，但其改进、改善速度与经济与市场的发展速度相比，恐怕落后了不止一点点。“发给谁”？虽然是更多的人，在质和量上，却越来越难说有较大突破。

后记

与此同时，我们回头再看，也必须看到，当年城乡二元分割中，失业保障的结构性缺失问题，到今天恐怕仍旧没有解决。

而国有企业与其他企业关于失业保险参与度的差别问题，似乎也依然存在。

市场在“并轨”并飞速前进，没错，但“双轨”的痕迹并未消失，也许“双轨”本身也没有消失。

那么，那些部分人的福利牺牲，那些低下的效率，有没有消失？

借着对失业保险究竟“发给谁”的探究，也许也能作些思考。

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