“清欠”另一面：山东金乡政府拖欠民企工程款6年 最高院开庭辨析

“清欠”另一面：最高院开庭辨析县政府“确认函”效力 民企遭拖欠6年

本报记者 郭婧婷 北京报道

工程结束后，政府向民企出具的“确认函”，究竟算不算数？近日，山东金乡县政府拖欠民企工程投资款一案，在最高人民法院（以下简称“最高院”）二审，双方庭上焦点，即政府在6年前出具的一份确认函。

国务院“清欠行动”一年以来，成绩斐然，但这起媒体报道的典型案例，仍处于诉讼程序中。国务院要求就国企、政府限时、定额清理对民企的工程等拖欠款项，但涉诉金额是否纳入“清欠”考核尚无明确规定。

曾要求江苏“跨省”审理

上海东沃景观集团股份有限公司（以下简称“东沃公司”）系知名城市景观规划、项目投资管理企业，总部位于上海，其曾为2010上海世博会赞助商。

2014年初，东沃公司与山东省济宁市金乡县政府签订投资合作协议，为其设计、建设太康湖、莱河、万福河景观工程投资项目，合同额为2.63亿元。当年7月交付滨河二环路等相关专项工程后，10月，金乡县政府出具《工程项目投资服务费用确认函》，函中写明应支付滨河二环路工程项目投资服务费8502万元。

但此后却一直未能清偿投资款。据此前报道，至2014年底，金乡县政府共欠付东沃公司2亿多元的市政项目投资款。

期间，金乡县政府财政因无法兑付，经与东沃公司协商，拟以土地置换的形式抵债。经双方协议，金乡县政府收到挂拍土地款项后，及时全额兑现承诺东沃公司款项。

2017年，金乡县政府再次向东沃公司借款2000万元，用于双方约定“金乡县老供电局家属院片区棚户区改造项目”置换地块的动拆迁补偿款。2018年1月8日，该土地如期挂拍完成，金乡县政府收取两2个多亿元的土地款。

但东沃公司随后发现，金乡县政府并未遵守承诺，在未作任何说明的情况下，擅自挪用了该笔土地出让资金，致使东沃公司在金乡投资4年的市政项目投资款，无法收回。

拖欠4年后，2018年11月，东沃公司在山东省高级人民法院（以下简称“山东高院”）发起诉讼，记者采访了解到，一审审理中，金乡县政府曾提起管辖权异议，要求该案在江苏高级人民法院审理。在被山东高院依法驳回后，其继续在2019年2月向最高院递交管辖权异议上诉状。

2019年5月20日，最高院出具裁定书，裁定书显示，金乡县政府主动撤回了管辖权异议上诉申请。东沃公司虽于2018年11月起诉，但直到2019年7月份，案件才在山东高院正式开庭审理。

“上述行为造成程序空转近8个月，金乡县政府恶意利用管辖权异议的行为不仅损害了公司合法权利，更造成了程序空转、司法资源的浪费，山东高院、最高人民法院的司法权威也受到损害。”早前有相关专家接受媒体采访称。

2019年12月底，山东高院一审宣判金乡县政府偿还企业4692万元（包含金乡县已支付2821万元）。其后，东沃公司上诉请求撤销山东高院判决，改判金乡县政府支付其工程投资欠款8502万元，并支付利息。

投资确认函成二审焦点

2020年7月，本案二审在最高人民法院开庭。《中国经营报》记者在该案庭审网络直播中了解到，双方主要围绕双方合作性质、利息计算的12%证据和《工程项目投资服务费用确认函》法律效力等方面展开质证辩论。

东沃公司认为，其公司和金乡县政府作为共同发包方，受政府委托，组织建设单位的招标，选取规划设计和建设施工单位，东沃公司配合金乡县政府招标之后，作为共同的发包人与选定的建设工程设计单位以及施工单位，以共同的发包方的身份，于施工单位签订了建设工程施工协议，东沃公司和金乡县政府共同作为工程的发包方， 合同为投资合作性质，而非工程建设性质。

而金乡县方面认为，双方之间的合作协议的性质是工程总承包合同。 因东沃公司没有相应的资质以及没有经过招投标程序，“双方合同是无效的”。

在东沃公司代理律师黄开国看来，一审法院没有考虑金乡县政府和上诉人东沃公司之间是基于投资利益共同合作关系，而是简单地把东沃公司应当支付给建筑企业的工程款，作为东沃公司的结算依据。“双方作为共同甲方共同的投资开发，两个甲方之间的投资、成本收益做出的确认，与建设工程施工结算有明显的区别。”

此次案件的焦点之争落在《工程项目投资服务费用确认函》是否有法律效力，是否可以作为工程投资服务项目的结算依据。2014年10月，金乡县政府向东沃公司出具了《工程项目投资服务费用确认函》，函中写明应支付投资服务款项8502万元。

金乡县政府方面认为，工程应在提交验收报告、结算报告、结算书以及最后的审计等一系列的过程后方可结算，《工程项目投资服务费用确认函》（以下简称“《确认函》”）不能作为结算依据，该确认函是为了配合东沃公司向银行贷款融资所出具，并没有经过结算程序，不能作为双方结算依据。同时，金乡县政府认为，上述确认函签署时，工程并没有最终竣工验收，不具备结算条件。

对此，东沃公司代理律师黄开国认为，8502万元投资和服务费用确认函，是双方协商确认的结果，是按照合同约定的结算方式对工程投资服务款项进行的结算，符合所有的结算特征，真实合法有效。并且，2014年7月8日，金乡县举办滨河二环路公交专线开通仪式，实际通车使用，是竣工验收交付的重要标志。

东沃公司相关负责人向记者进一步讲述《确认函》协商过程：从2014年9月10日，至2014年12月11日，工程投资费用从最初的11137.7万元到8280.77万元，最终确认8502万元，这个结果是建立在项目第三方预算、政府跟踪审计、政府业务主管部门的确认等多次沟通结果之上的一致性意见，是验收结算的结论性意见。8502万元包含了建安费用、建设工程的综合管理费用、工程投资组织资金的利息、还包括管理企业应当得到的投资回报及税收等项目。

2015年至2019年间，东沃公司分五次，共计收到金乡县政府支付的2938万工程款，在上述负责人看来，《确认函》确定的8502万款项是有法律效力的，并且得以实际履行。

东沃公司方面告诉记者，双方通过《确认函》形式进行结算并非个案，是政府“确认习惯”的惯例。比如，双方对于案涉工程项目的《建设项目前期土地平整与投资管理等服务费用确认函》费用2882万元，这个也是同样以确认函的形式来确认，并且予以部分履行。

金乡县政府代理律师认为，《确认函》是为了配合东沃公司融资出具的，并且证明东沃公司用此函成功获取贷款。

东沃方面则认为，对已经完工的二环路单项工程进行结算之后，东沃用应收账款进行融资，“不能证明结算的确认函用于融资，就不代表真实的结算”。政府与企业结算确认，同企业经营所需与银行之间的融资，是完全两件事情。目前的法律和司法解释以及最高院的判例，“审计意见”不能作为裁判依据，“金乡县审计局是金乡县政府的下设机关，与金乡县政府具有利害关系。因此，一审法院不应将金乡县审计局单方面出具的“审计意见”作为裁判依据。

金乡县政府的代理律师认为，2014年东沃公司单方面向金乡县政府拟定的监管协议中这样表述，“甲乙双方约定：乙方以甲方确认应付公园项目中滨河二环道路及景观工程建设项目的投资建设款向银行进行融资。款项到位后，超出甲方需向乙方支付的工程建安费用测算额度5340万元及勘察设计等其他费的部分，由双方进行监管”。在金乡县政府看来，项目工程建安费用不足8502万元。

在法庭调查环节，最高院询问金乡政府：“8502万元确认函仅作为融资材料，双方有没有明确约定用完作废或废除证据”，金乡县政府回复：“直接证据没有”； “8502万元投资确认函上的金乡政府公章如何形成的？”，金乡政府一方称，庭后递交书面答辩意见。

此次开庭，最高院并未当庭宣判。

诉讼成“清欠”挡箭牌？

该案曾一波三折，早前，金乡县政府就管辖权上诉至最高院时，曾宣称“东沃公司骗取金乡县政府为其出具《工程项目投资服务费用确认函》和《建设项目前期土地平整与投资管理等服务费用确认函》……两份合计为1.1亿元的非法巨额虚假债权”。

东沃公司旋即回应称，上诉状中称其“骗取”政府，已经严重损害该公司名誉，他们保留追诉政府侵犯名誉权的权利，并表示，诉讼中所提及的文件、事项，均有据可查， “每一项都经得起司法的调查”。

据了解，2018年末时，国务院启动清理政府部门和国有大企业拖欠民营企业账款的专项清欠行动，并要求“限时清零”，否则将惩戒问责。

2019年两会政府工作报告中，李克强总理再次强调，政府要带头讲诚信守契约，决不能“新官不理旧账”，对拖欠企业的款项年底前要清偿一半以上，决不允许增加新的拖欠。

山东省则在此后也召开会议，决定对长期拖欠民企不还的政府、国企进行问责。记者注意到，一些地方则出台更具体政策，并成立督导组，要求在指定时间点前，能够对债务做出明确确认，并争取对无争议债务进行大额偿还。

2019年12月底，在山东高院对该案一审判决政府败诉后，东沃公司原以为会让金乡政府重启与其协调解决债务问题的通道。“没想到金乡政府连山东高院明确支持的未支付工程款都未与我司清偿，反而，所有金乡与东沃的债务，无论有没有进入法律程序，金乡政府均不予清欠”。东沃公司表示。

“这种情况下，政府可能会通过诉讼的程序性延期，来让债务问题延后，希望能够避免被上级追责，但上级部门是否会认同这种做法，现在并不确定。”某地方政府官员早前接受本采访时称，金乡县政府此举，不排除招致上级以“躲债典型”惩处的可能。

记者查询多地相关信息发现，进入司法程序的拖欠款项，是否纳入“清欠”相关考核，并无明确规定。有东部某地市政府人员透露，在2019年相关报送文件中，涉诉金额部分，是单独列出的，并不计入“清欠”考核。

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