中国经济改革下半场：从效率优先到效率与公平均衡

中国改革下半场：从效率优先到效率与公平均衡

经济观察报 刘玉海/访&文 中国正遭遇本世纪以来外部形势最为严峻复杂的时刻。持续了40余年的改革开放，将走向何方？此前的改革留下哪些未竟之业？又能为未来提供怎样的启示？日前，经济观察报就此专访了中国经济改革研究基金会理事长孔泾源。

孔泾源1993年从中国社科院调入国家经济体制改革委员会，虽然之后体改委在机构改革中迭经变动，但他一直在改革部门从事经济体制改革相关工作，历经多个岗位，直至担任国家发改委经济体制综合改革司司长。他不仅是诸多改革的见证者，也是一些改革方案的参与者、操刀人。

作为操刀者，他经历过起草的方案被改革对象塞入“私货”，也遭遇过网络攻击谩骂。他也相信技术的进步有时可以消融那些难以改革的体制坚冰——比如，互联网金融打破了传统金融的垄断，移动通讯技术的发展突破了过去固网的自然垄断，使三网融合只剩下行政垄断的唯一障碍。

在孔泾源20多年切身经历的诸多改革中，国有企业改革无疑是绕不开的。中国1990年代中后期启动的大规模国企改制，因其牵涉人数之多、利益调整之深，深深镌刻进无数人的记忆，也时时引发争议。国有企业改革中，有没有国有资产流失？有没有不公平？在孔泾源看来，是有的。“我是从中国社科院出来的，在做国企改革政策文件的时候，别人也许不知道，但我清楚的知道，这是在制造不平等、制造不公平，但这一步还必须要走。这一点也很纠结……如果当时我们把所有问题都想清楚，也许会做得好一些；但是不打破利益格局、四平八稳，有时候是很难做到的。”

对于中国迄今为止的改革开放和市场经济体制建设，他总结为重点是以“效率优先”突破计划体制的老路，集中精力创造市场经济所天然需要的平等发展条件——权利平等、竞争公平、规制中性。而中国改革开放的下半场，则必须由“效率优先型”市场建制走向“效率与公平均衡型”改革开放，以市场新制促进效率与公平的均衡统一。

面对当前严峻的外部局势，他的答案是“用全面深化改革和制度性开放来迎接百年变局、屹立于世界强国之林”——第一，把当年我国入世承诺的开放，尤其是金融等高端服务业和关键行业，都大大打开；第二，制度性开放——至少在国际商务规则、企业制度，甚至金融架构方面，采用国际最先进的规则，实现制度性同构，“总之，用更加开放的态度，变成你中有我、我中有你”。

谈改革背景：

以“效率优先”突破计划体制

经济观察报：您从1990年代初进入原国家体改委，经历、参与了20多年的改革过程，想请您给我们介绍一下您经历、参与过的改革，并对这些改革做个点评，为进一步的改革提供启发。

孔泾源：中国改革开放到今天，一转眼就40多年了。到今天，“全面深化改革”还路途漫漫。当时启动改革开放的先辈领导人，肯定没想到需要这么长时间。我们参与改革的这代人，也没想到需要这么长时间。当然，作为治理层面的改革，或许只有进行时而没有完成式。最近，中国人民大学出版社出版了我的《治理改革与市场建制》一书，回顾了社会主义市场经济发展建制及其各个领域的进展、难点和利弊得失，从“技术”层面回答了人们对中国改革开放的诸多疑惑，也算作是人们通常所说的改革反思吧。

大家都知道，改革开放开始时，人们考虑的只是改变经济管理方式以增强经济发展活力。不论是问题导向型，还是效率功利型，都是为了解决发展问题。

为什么要走市场经济道路？仅仅是因为我国还处于社会主义初级阶段的权宜之计，还是市场经济是人类经济发展史的必然规律？人们可以有不同的认识。但我认为，如果从制度而不是工具层面看，由自然经济体向市场经济体演进，是数百年来人类经济社会发展的总趋势。计划经济体只是人们高估自己的理性能力而创造出来的类自然经济体，只是自然经济向市场经济演化过程中的一个短暂的历史插曲。只有认识到这一点，才算真正理解了中国经济市场化变革的必要意义和逻辑规律。

众所周知，市场经济因产权、决策、激励、竞合、信息、创新等资源配置类的机制性优势，足以创造其他经济形态所不能成就的效率奇迹。殊不知，市场经济天然需要平等发展条件，却必然产生不平等结果，本身也有各种缺陷，甚至绝不比其他经济形态的缺陷更少。效率与平等或公平的矛盾是市场经济内在的基本矛盾，只要走上市场经济之路，这种矛盾就会一直存在，只是在不同的制度环境中，会以不同形式、不同程度表现出来。

“中国创造型”社会主义市场经济同样面临着市场经济的内在矛盾。其制度先进性与价值正当性，在于最大限度地利用市场效率和尽可能合理地共享社会财富，即以市场新制促进效率与公平的均衡统一。中国的改革开放也必须由“效率优先型”市场建制走向“效率与公平均衡型”改革开放，或可称之为中国改革开放的下半场或2.0版。

今天的改革难点是，创造平等发展条件的任务尚未完成，规制不平等发展结果的任务已经摆在面前，而且两个阶段的任务又存在矛盾和冲突——提高效率的努力，或许影响公平；追求公平的时候，往往会有损效率。在这样的矛盾冲突中推进改革开放，需要担当精神甚至付出代价。投身于这场改变中国命运、也影响世界格局的巨大历史变革的人们，或许必须相对淡化个人恩怨得失、荣辱进退，更多地锤炼家国情怀和天下大局精神。

经济观察报：您不断提到改革开放下半场的问题，也就是效率和公平的问题。

孔泾源：是的，下半场的改革涉及到一个重大问题——社会平等。市场经济需要发展条件的平等，它有效率，但会产生不平等的结果；反过来，只讲平等的结果，没有平等发展的条件，人们不干活，同样饿肚子。改革开放先要解决的是平等发展条件问题，随后也要解决结果平等问题，所谓先富后富、共同富裕问题。但均富比均贫要困难得多，均富既要做大“蛋糕”还要分好“蛋糕”，即调整利益关系。起点平等和结果平等二者之间的均衡非常艰难。只有找到这个均衡点，改革开放才能真正取得价值正当意义。

但是，要素的稀缺程度决定了回报的不同水平。托马斯·皮凯蒂在《21世纪资本论》中讲，在可以观察到的300来年左右的数据中，投资回报平均维持在每年4%~5%，而GNP平均每年增长1%~2%。资本对劳动的优势，是明显的、也是持久的。

改革开放以来，我国GDP增速平均达到9%左右，国有经济占有一定比重，利率也长期受到管制，但收入和财富的差距已经十分明显。如果过几年GDP增速降到5%及以下，投资回报率保持国际平均水平，收入和财富差距扩大的矛盾可能更为突出。

历史经验告诉我们，不能简单地再用传统的解决办法——无效率的经济既解决不了人民生活富裕，也解决不了国际竞争能力问题。所以，下半场的改革必须找到一条新路，既实现效率基础上的公平，又保持公平意义上的效率，包括精细复杂的改革创新和民主法治制度建设。其难度可想而知。

但我们要有信心。中国的改革开放，在理论上也有足够的依据，符合逻辑规律，不能因有争议而产生疑虑。在促成效率与公平协调均衡的改革阶段，我们要汲取人类社会所创造的理论成果和实践经验，包括教训，积极审慎而又持之以恒地推进下去。

谈国企改革：通钢事件的信号

经济观察报：现在回头看，当时我们的国企改革有没有可能改的更好、更公正？

孔泾源：效率的取得有其公平的代价。如果我们事先把国有企业改革相关问题统统都想清楚，按部就班、一步步做，也许效果会好些。但历史有它自己的逻辑。

国企改革最初也是模仿农村改革，从承包制开始的。就企业本身而言，承包经营包盈不包亏、分配向个人倾斜；重生产、轻投资，重短期利益、轻长期发展；经营承包一户一策、一对一谈判，竞争不公、苦乐不均严重；竞争性企业与垄断性企业一并承包，二者之间的定价能力与盈利潜力差距巨大，等等。在市场环境方面，供求关系变化、价格调整改革以及国际市场波动等各种因素，随时有可能突破承包经营的约定条件。在宏观政策层面，当初的国家计划调整对产销数量及价格水平的影响，社会总供求关系变动、货币供应量变化及其市场价格效应，新增生产能力的形成对原有产业结构及商品供需状况的冲击，对外开放中，国家进出口政策调整带来的外部经济、市场环境的变化等等，都不是承包企业在微观层面所能左右的。

走向市场的国营企业，最终是通过产权改造、治理改革，建立现代企业制度。在国企改制尤其是中小企业推向市场的过程中，国企的经营者利用管理者便利，为自己多获取一部分利益——如职工持股、经营者吃大股等，是经常发生的；劳动者处于相对不利地位，利益受损或苦乐不均。没有利益的激励就没有改制的动力，并且也不可能是均衡分布的激励，有市场联系、营销网络和经营才能的管理者往往具有优势。上世纪九十年代的集中改制和劳动关系的根本性转变，使数千万国有企业职工从理念到生活都受到前所未有的挑战，几乎一夜间打断了企业员工尤其是中老年职工的就业和生活链条，将其推向前途未卜的劳动力市场。历史对改革成本的承担者和新制度的建设者，应当保持同等的理解和尊重。

经济观察报：你在体改委做国企改革方案的时候，已经到了1990年代中后期，当时东欧一些国家也在改革，有些国家的做法是把国有企业的股票分给国民，这看起来似乎更公平，当时中国国企改革有没有考虑这种方案？每个人都分到国企股份不是更能体现全民所有制性质吗？

孔泾源：各个国家都有自己的国企改革办法。苏东国家采取这种做法，有几个因素：第一，他们选择的是国有企业私有化的激进改革办法，这种改革方式在我国没有政治空间和实践条件。第二，苏欧一些国家国有制比重极高，几乎不存在其他经济成分，除了将国有企业股权分解给老百姓外，没有其他途径。第三，他们简单利用股权分解方式改革国有企业，也是形式上的平等、实际上的不平等——没有市场价格信号、人为地进行股权的分配，估价畸高畸低、细小分散是必然的，结果股票又很快很廉价地集中到少数人手里。

另外，认为每个人都分到国企股份才是典型的全民所有制的体现，在理论上或有可能性，在实践中是操作不好的。苏联、东欧的全民所有制覆盖到经济社会各个方面，还可以理解为全民所有制。中国存在国有、集体两大主体，二者是不同的所有权主体。即使将国有企业理解为全民所有制企业，也于事无补。剃头铺子的股票价值与商业银行的股票价值还是很有区别的，不可能将每一个工商企业都平分至十几亿份来体现公平性。况且，进行过国企股票分配的国家，主要目的可能不是解决公平性而是要加快私有化。每个国家都有选择自己生活方式的权利，中国的经济改革选择了“抓大放小”方式，大企业推进股权多元化改革，中小企业推向市场，总体上符合市场原则。操作中有其失误不公，一路走来有得有失，不好简单地进行道义评判。

当然，利益关系的调整总是艰难的、也是有代价的，遇到的阻力或反对意见也不会少，并且在很多时候也并非完全没有道理。这里不讨论理论上、道义上的问题，仅就典型的“通钢事件”而言，就是在改革过程中利益格局调整或产权关系发生重大变革引起的社会反弹，人们为维护自己的利益甚至不惜采取极端措施，并相应地发出了若干信号。

第一个信号是：新世纪的国企改革已经不能再像上世纪九十年代那样企业大规模破产重组、员工大规模下岗分流，人们的维权意识已大大增强。第二个信号：老工业基地、尤其是国有企业根深蒂固的地区，改革氛围和条件远远不及东南沿海和其他国有企业比重相对较小的地区。多少年来，人们生于斯、长于斯、生活于斯，当地非公有制企业、体制外经济还没有成长起来，国有企业就是他的一切。第三个信号是，激烈的反弹行为作死了别人，也作死了自己。由此导致的国有企业改革滞后的影响是深刻的。几轮东北振兴而走不出困境，与当地的体制单一、固化有极大的关系。更重要的是，改革者需要从教训中汲取经验，完善改革方式或措施。

谈混改：不能泛化国企的重要作用

经济观察报：从1990年代中后期国有企业破产转制，到现在国企改革持续了20多年，如今还在推进国企混改。在混改和“从管资产到管资本转变”的国企改革方针之下，一度出现一种观点，认为混改不只是民资、外资进入国企，也包括国资入股民企。有些地方的国企或政府，成立各类基金，投资入股民企，你怎么看？

孔泾源：首先明确一个问题：古今中外各种经济体制中都有国有经济。中国历史上有过“工商食官”制度，即官府垄断全部工商业，各个时代有所区别的是国有经济的规模、结构和作用。

在当代中国，国有制是什么地位？过去是希望全部实行国有制，即苏联或者东欧那种全民所有制。但实际情况是，我国有广袤的农村，经济发展水平低。直到改革开放初期，国有企业、城市经济占比还很小，人口的百分之七八十都是农民，集体经济摆在那里，本来就有国有经济和非国有经济的关系。

社会主义市场经济体制下，怎么看待国有经济？市场经济条件下，需要公共品生产和服务，有的还属于纯公共品性质——其社会效益大于经济收益，不能完全依赖市场提供和满足，需要政府通过购买服务或举办国有企业、事业机构来承担普遍服务、公共品生产职能。问题是，我国将国有企业、国有经济上升到经济性质、政权本质的层面认识理解、赋能授权或进行政治是非判断，泛化了国企作用，紧缩了改革空间，加上历史原因，国有经济的分布和比重远远超出公共品生产和服务的范畴。

近些年的国有企业分类改革和“管资本为主”改革，表明社会对经济规律、对国有企业作用又有新的认识，提供了国有经济深化改革的制度空间。但既要改变由于历史的原因，国有经济战线过长、分布过广或比重过大格局，也要防止国有企业利用资本市场便利或资本基金优势，过多地向竞争性领域延伸或对民营经济产生“挤出效应”。

总之，在相关领域，是国有经济还是民营经济为主体，不应当是人们简单地从主观意志或价值判断来决定尊卑贵贱、高低优劣、主要次要，而应当由某种经济成分对特定的生产和服务的体制适应性优势，由市场的决定作用、包括政府的引导作用来进行选择或权衡比重。

在我国，国有企业改革将是一个长期任务。原因一是历史上国有企业分布广、比重大，渗透到经济社会生活的各个领域；二是国企改制不仅没有简单的走颠覆式的私有化之路，而且至今对国有企业还有广泛的社会责任乃至政治角色赋能；三是各级政府都有可能把国有企业当作自己直接或间接参与市场、干预经济的工具；四是一些新经济、新科技领域，还需要国家承担更多的风险投资，促进新产业、新业态、新技术以及新的服务模式发展。另外，中国是后发赶超型国家，有时候还需要国有企业集中力量应对重大事件或国际挑战。

谈电信、电网等垄断领域改革：

分拆竞争性业务与垄断业务

经济观察报：网络类自然垄断领域改革一直是经济改革的难点，您如何看待这个问题，以及如何深化相关领域的改革？

孔泾源：总的观感是，这些领域如铁路系统等，改革步伐太慢。其实，近些年来自然垄断领域的改革还是取得了很大进展的。电信业适应“数网融合、混业经营”的国际电信业发展潮流，自2010年起，北京等12个地区和城市率先试点“三网融合”改革；全国范围试点推广广电、电信业务双向进入，推动IPTV集成播控平台与IPTV传输系统对接；强化技术管理系统、网络信息安全和文化安全监管体系；促进关键信息技术产品研发制造和标准体系建设；营造适应“三网融合”新兴业务发展的市场环境等。

信息互联网作为新兴产业出现、快速发展，是前所未有的新业态，也是新挑战。政府对互联网的规制与监管，迄今颇有救急治乱、忙于应对色彩，但十多年来，也出台了一系列法规政策，规制与监管互联网信息服务。

电力体制实现了政企分开、厂网分开和主辅分开，开始进入电网体制改革的攻坚阶段。新一轮电力体制改革自2015年启动以来，重点是坚持管住中间、放开两头的体制架构，分步放开输配以外的竞争性环节电价、公益性和调节性以外的发用电计划，以及向社会资本开放配售电业务；推进交易机构相对独立、规范运行，强化电力安全可靠运营、电力统筹规划和政府监管等。

较之于一般竞争性行业，自然垄断领域因其资源稀缺性、网络一体性和经济规模性等特征，其市场适应性改革相对艰难一些，但只是特点不同、而决不是无路径可循。

关键点一是，将竞争性业务与垄断业务彻底分开。如电网的输配电业务与售电业务、铁路的客货运服务业与路网业务、其他网络类企业的各种辅业与网络主业等，将其竞争性业务推向市场、开放竞争。二是对无法通过市场充分竞争形成产品和服务价格、保障服务质量与效益的自然垄断环节，进行以成本监审为基础，建立以“准许成本+合理收益”为核心、约束与激励相结合的定价制度。三是遵循网络技术规律，适应市场竞争规律，推动网络一体化基础上的产权多元化、规模适度化改革，引导社会资本参与、防止“巨无霸”倾向。四是以创新网络服务价格形成机制和行业营利模式为基础，稳定投资效益及市场预期，为全社会提供平等参与、适度竞争、公平共享的投资机会和服务平台。五是彻底破除行政垄断和市场独占，以技术创新、产权深化、规模适度、专业监管等，规制稀缺资源配置和自然垄断业务。

自然垄断领域的市场适应性改革，不仅有助于发挥市场的决定作用，缩小政府管制范围，而且也是自然垄断企业提高质量效益、持续快速发展的制度利好。目前，一方面铁路行业债台高筑、电网改造捉襟见肘、资源勘探朝不保夕；另一方面一般商业领域产能过剩、恶性竞争，民间资本投资无门、甚至外流。自然垄断领域的企业制度和体制模式，阻碍了资本供给与需求的适时、对称配置，资源错配损失难以估量。自然垄断领域的市场适应性改革，将使其资本供给源源不断，发展潜力不可限量。

当然，相对于竞争性领域的市场化改革，自然垄断领域的市场适应性建制，既要符合市场公共品性质、遵循市场经济规律，又要兼顾产业特性、技术规律和社会治理结构；既要进行错综复杂的体制改革创新和经济利益调整，又要构建稀缺要素、网络体系均衡配置机制和共享服务平台；既要对自然垄断业务进行商务营利模式创新，又要信守政府规制理念、政策和管理体制。加之历史上这类行业政企、管办不分，生产、流通和社会服务纵横向一体，自然、行政、市场垄断与技术经济因素和行政化管理体制错综交织、彼此维系，其体制架构之坚固、既得利益之丰厚、“维权”意愿之强烈、游说渠道之便捷、改革博弈之强势，绝非普通商业类企业可比。相关改革走走停停、避重就轻、成败无常，是不难理解的。

谈资本市场建设：错失良机

经济观察报：你怎么看中国资本市场建设中的利弊得失？

孔泾源：中国资本市场初创期，对于股票、债券及其交易，社会大众由陌生到认知，供求关系由冷到热，市场交易由场外到场内，股市风险由分散到集中，市场规制从无到有、由地方试行办法到规范统一管理，经历了一系列经验和教训同样丰富的探索试验。

资本市场规范发展，近乎复制了一部新中国经济史——经历了由“计划”到“市场”、至今仍处在“进行时”的制度建设过程。早期优先发展交易所市场，建立股票审批发行制度，实行企业股权分置制度，实施“紧供给、宽需求”的市场管理制度，以及试水资本市场对外开放等。后来迫于市场困局，推进股权分置改革、股票发行制度改革，发展机构投资者，建立多层次资本市场，推进上市公司改革和资本市场开放与国际化。

如果分析利弊得失的话，应当肯定，中国资本市场的发展为上市企业拓展了直接融资渠道，激励和约束上市公司规范经营，推动了要素市场化进程，为建立社会主义市场经济体制发挥了重要作用。但问题也很突出，教训极其深刻。

一是思想观念陈旧，行政管制过度、失当，错过了大好商机。如所谓“防止国有资本流失”、实行股权分置，国有股法人股不流通；市场形态单一或畸轻畸重，上市公司少，中小企业入市无门等。错过了我国经济增长迅速、制造业欣欣向荣、加入世贸组织后的市场利好等难得机遇。到后来，在经济下行压力加大、实体经济基本面不振、传统产业产能过剩明显的背景下，加快新三板等多层次资本市场发展，“疾风暴雨”般地增加挂牌公司数量，其前景或困境是可以预期的。

二是资本市场结构性矛盾突出，主板市场、场外市场及其供求关系失衡，发展次序、速度、比重、政策等，存在重大体制性困境。

三是资本市场化进程失序，产品的市场化滞后于资本的证券化，实体资本的证券化滞后于金融资本的证券化，金融基础产品的证券化滞后于金融衍生产品的证券化，造成体制性利益流失或输送，以及经济运行中的脱实向虚现象。

四是发行退市、供求机制等基础性制度建设长期滞后，监管机构不尽适当地分别在A股需求侧和“新三板”供给侧进行花样迭出的片面性“创新”，供求扭曲失衡，风险交叉复杂，市场险象环生，致使监管当局顾此失彼或头疼医脚，其中的突发事件和股市灾变已成佐证。

总之，资本市场的供求严重失衡、开放创新失序、结构人为扭曲、直接融资受限、企业融资艰难等，让社会付出了不菲的学费，并且不得不设“科创板”以弥补市场缺陷。相关改革需要的或许并不是什么艰深的专业知识、精细的技术工具或高超的“创新能力”，更多的是需要遵循基本市场规律，进行供求关系对应、市场结构均衡、准入退出便利等基础性市场制度建设。

谈分税制改革：零基分税条件已经具备

经济观察报：财税改革是中国具有基石意义的改革。对于1994年的“分税制”改革，之前评价颇高，但您对分税制的优缺点剖析的很透彻。在您看来，真正的“分税制”是怎样的？中国的分税制接下来如何深化改革？

孔泾源：改革开放初期实行财政包干制，中央与地方通过一对一的谈判，达成的收支基数、上缴或补贴数额，缺乏客观性、透明度，交易成本高。经过十余年的运行，包干制直接导致财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重（即所谓“两个比重”）下降。

自1994年起，在原财政包干体制确定的地方上解和中央补助不变、不触动地方既得利益的条件下，对财政收入增量分配进行分税制改革。包括划分中央与地方事权和支出责任，划分中央与地方财政收入，建立税收返还制度，建立新的预算编制制度和税收征管机构等。

分税制改革是适应社会主义市场经济建制目标、也是新中国成立以来财税领域涉及范围最广、调整力度最大、影响也最为深远的一次体制改革。改革的直接效果是，迅速扭转了“两个比重”下降趋势；长远看，则是奠立了社会主义市场经济的财税基础，意义十分重大。

但由于改革路径、财税模式和国情性质等因素，分税制改革的体制光谱和长期效应则要复杂得多，直接影响当时直至后来的制度运行、财政绩效以及经济调节功能和公共服务效果。

一是分税制改革具有极为明显的转轨特性和照顾地方既得财力特征，原有体制形成的地区间财税差距不仅得以持续，并且有继续扩大的趋势。二是迁就地方既得财力的“基数不变、增量分成”妥协性方案，明显存在收入上的分税制与支出上的分成制的内在冲突以及地区间财税关系的逆向调节效应。三是以计划体制行政层级为基础的分税制，先天地存在“衣不合体”“僧多粥少”、面临省级以下无从逐级贯彻分税制原则的体制困境。为此，财政部门进行过甘苦自知的“省直管县”“乡财县管”等建立三级基本财政架构的改革试验。四是我国是单一制主导下的分权体制，注定了中央和地方的事权、财权责任关系不会完全界定清楚、甚至也不可能界定清楚。五是分税制的建立完善与有效实施，在很大程度上取决于政府行政层级改革、事权财权责任界定以及相应的法治基础建设等重大、众多体制条件。

经济观察报：2018年开始的这一轮国税地税合并之后，是否有可能出现地方财力紧张、进而再度重复1990年代那种杂税增加的情形？

孔泾源：不是杂税，而是杂费。县市以下基层政府没有主体税种，只能想方设法收费。但关键还是基础性制度建设问题。自1994年建立分税制财政体制后，20多年来，对其进行调整改革和制度修复的努力始终没有停顿过。新近推出的社会期待甚高的改革政策，几乎仍然在做过去难以做好、今后也未必有效的基本功，一些重大改革又回到或徘徊在起始点上。包括明确中央和地方财政事权及财权责任，探索建立省级以下政府财政分税体制，健全财政转移支付制度，扩大共享税范围和共同支出责任。

但是，体制特性所决定的各级政府之间事权不清、财力难以划分，派生了分税制的意愿与共享制的趋势之间的背离与冲突，以及中央与地方之间的妥协性渐进改革方式，使原本就已经错综复杂的财政体制经过多次反复扭曲，变得很难在分税制的基础性制度建设上有所作为，扩大共享税范围也是势之必然。以全面推进营业税改增值税为标志，共享税范围继续扩大，主导地位更加巩固，近乎无税可收的地方税务局最终与国家税务局“分久必合”、重归一体。为缓解地方财力紧张，伴随着营业税改增值税，相应地调整了中央与地方的增值税分税比例。

分税制需要前述体制支撑，所以我们也不可能实行彻底的分税制，收入上的分税和支出上的分成，很可能是很长一个时期的现实状况。但是，分税本身一些简单的基础性条件——比如零基分税，应该是有条件和能力解决的。

1994年分税制改革是在增量基础上分税，发达省份基数高、欠发达地区基数低，长期保留，则是逆向调节、马太效应。当时基数是大事，今天这个基数在各地税收中已经占比不大，但它涉及到财税制度的基础性公平问题，解决了零基分税，就可以使全国各省市都站在同一个分税平台上。中央政府基于效率和公平的均衡原则建立转移支付制度，消除因财税制度本身拉大各地区之间财力差距问题。当然，缩小各地财力差距最根本的办法，还是靠各地区经济逐步平衡发展。

分税制财政体制的建立与完善，必须在减少财政层级进而分清各级政府的事权与支出责任、健全与各级政府事权和支出责任相匹配的主体税种、以零基分税简化税制设定和地区间财税关系，以及处理好一般预算与专项预算的关系、进而建立科学合理的转移支付制度等基础性制度建设方面有所作为。否则，所谓“分税制”就只能迁就现状、名不副实，继续沿袭现行体制——在收入侧分税、且共享税占主导地位，在支出侧分成、辅之以被扭曲了的各级政府间的财政预算安排和转移支付制度。无论其技术性、治理性改革持续多久或搞得多么复杂，终将权责难清、成效有限。

谈房地产税：必须认真研究、审慎出台

经济观察报：2015年全国“两会”后，税收法定成为政策方向，相关机构加快了税收立法进程，但似乎只是将很多此前的税收暂行办法小修小改升格为法律，而人民群众非常关心的税收负担与国民财富之间的关系、综合税负过高、不同层级政府的税收保障等深层问题，并未得到深入讨论。您怎么看？

孔泾源：我国总税收中流转税占比较大，税负重也是重在流转税上。财产税方面，很多还是空白。而且随着经济增速下行，资本收入和劳动收入比重将会进一步失衡。要调整收入分配关系和财富占有状态，可能要逐步开征财产税。在发达经济体中，地方政府的主要税源是财产税，包括遗产税、赠与税、房产税以及其他相关税种。但财产税负也不能过高，因为有国际之间的税负竞争问题。一国的财产税负过高，资本、财产就会向外流失。

比如，社会普遍关心的房产税的开征，必须认真研究、审慎出台。其改革决策难定，无非是纠结于产权性质、免税面积、纳税价格、税率水平以及居民负税能力与公平程度等。其实，可以考虑按照产权性质，将地产税与房产税区分开来，“大产权房”在一定时限（如70年）内只征房产税，以免征地产税方式抵扣购房者已经一次性缴纳的土地出让金；“小产权房”既征房产税也征地产税（相当于大产权房的土地出让金分期于70年内摊付）；鉴于城乡收入差距，农民宅基地上的自住房不征地产税，考虑到农民收入较低，也可以暂不开征房产税。

关于免税面积，考虑到我国居民的房产情结、全面小康社会的居住期待，以及城乡居民住房面积差距等因素，适当扩大免税面积或浮动范围，而不是简单地以现有或此前某个时点的城镇居民平均住房面积为免税基数。至于纳税价格、税率水平等，应当从低从轻，公平透明评估设定，使人民大众轻税安居、乐于置业。因房产税的地方税性质，可在税制统一基础上赋予地方政府更多的自主权。

体制改革技术难度大，利益关系复杂。经过几十年的改革开放之后，仍有许多未定之天。今年以来，中央密集出台了完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重大改革政策，赋予全党全社会全面深化改革和推进制度性开放的历史重任。作为改革老人，既深受鼓舞也充满期待。

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