中央一号文件强调“不得强迫农民上楼”，缘由何在？

原标题：中央一号文件强调“不得强迫农民上楼”，缘由何在？

乡村建设是为农民而建，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动。严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实。

2月21日，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，即2021年中央一号文件正式发布。文件再一次聚焦“三农”，主题是全面推进乡村振兴，大力实施乡村建设行动则是其中的重头戏。

大力实施乡村建设行动，村庄规划布局是“牛鼻子”。其中一个焦点是村庄撤并、农民上楼政策，正如文件特别强调，“乡村建设是为农民而建，要因地制宜、稳扎稳打，不刮风搞运动。严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼，把好事办好、把实事办实。”

为农民而建，这强调了乡村建设的主体性。村庄是我国基层基本的居住单位，也是治理单位，村庄建设方式和质量如何，关系着我国基层社会的稳定。此前有个别地方为了获得政绩、获得土地增减挂钩指标等因素，下达行政任务撤并村庄，强迫农民上楼，其根本问题就在于不尊重乡村建设的主体性。这不仅浪费了财政资金，甚至个别地方引发了社会稳定问题。

强迫农民上楼引发不满，主要是农民稳定的生计被破坏了——积累大半辈子建设的农村小院没有了，可能还需要贴钱购房、装修，家庭甚至因此背负债务。试想，生活方式突然改变、生活成本增加，农业耕作不再便利，农业收入降低，自然难以接受。在这种背景下，农民上楼看似有利于城镇化，却使得有的农民家庭收入变低、家庭经济处境变差，这与农民城镇化的初衷产生偏差。

随着农民收入增加、乡村振兴的持续推进，追求美好生活的乡村也有重新布局的需求。按照规划实施村庄撤并，属于乡村建设行动的一部分。值得重视的是，规划要以对当前村庄布局结构及其功能的分析为前提。

十多年前，上海、苏州的农村就进行了“三集中”：农户向社区集中、承包耕地向规模经营集中、工业企业向园区集中。其中，农户向社区集中，主要是住进统一建设的楼房。这种农民上楼是顺应城镇化导向的，也满足了当地农民自发城镇化的需求。对于农民而言，地方政府是在农民进城务工、购房居住的基础上帮一把，促进农民融入城镇。

当前，还有不少地区农村人口也在快速城镇化，一些地方也在引入“三集中”政策，但在执行时重在因势利导，当农民缺乏上楼集中居住意愿时，切不可简单粗暴不顾实际自上而下下达行政任务，强迫农民上楼。须知撤并村庄、农民上楼是“不得违背农民意愿”的。今年中央一号文件特别明确这一点，无疑也为地方在具体操作上提出了更明晰的要求。

作者 夏柱智（武汉大学中国乡村治理研究中心副教授）

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