界定绿色经济活动的边界：绿色分类标准

界定绿色经济活动的边界：绿色分类标准

作者： 人行国际司青年课题组

[ 从国际角度看，推动绿色分类标准趋同将促进绿色国际协调发展。各国如果对“哪些经济活动是绿色”这一问题有统一认知，将极大便利绿色资产的跨境发行和交易，推动绿色金融市场互联互通。这也是开展绿色分类标准国际对比和趋同工作的意义。 ]

[ 2015年，法国环境部规定，若某投资基金将超过50%的募集资金用于投资符合CBS标准的项目，该基金将被视作绿色投资，被授予“GreenFin”的绿色标签。 ]

绿色金融分类标准是绿色金融发展的基础，可帮助界定绿色经济活动的边界，杜绝“洗绿”和“漂绿”行为。目前，国际绿色金融分类标准主要有两类，一类是由市场主导的、国际组织制定的绿色债券标准；另一类是中国和欧盟的绿色分类标准。为避免国际绿色金融市场碎片化发展，有必要凝聚共识，推动绿色分类标准趋同，中欧正在通过可持续金融国际平台推进相关工作。本文将对绿色金融分类标准和国际实践进行初步梳理，并提出相关政策建议。

绿色分类标准是绿色金融发展的基础

发展绿色金融，首先需要界定哪些经济活动属于“绿色”，这一工作就是绿色分类标准（Green Taxonomy）的内容。只有先明确了绿色经济活动范围之后，支持这些经济活动的资金，才可界定为绿色信贷、绿色债券、绿色基金等。从这一意义上看，绿色分类标准是绿色金融发展的前提和基础。一般来说，绿色分类标准主要有两部分，一是绿色经济活动的范围及内容，二是界定这些活动绿色属性的具体技术标准。

绿色分类标准对绿色金融发展发挥着纲领性作用。一是确保绿色支持政策真正落地。绿色分类标准主要回答“哪些经济活动是绿色”的问题，若绿色边界模糊不清，绿色支持政策的效果将大打折扣。二是引导资金流向真正的绿色经济活动。金融机构可将绿色分类标准视为标尺，识别真正的绿色投资机遇，大幅节约尽调成本，规避气候相关风险。三是提高市场透明度。若没有对绿色经济活动进行统一界定，部分企业可能浑水摸鱼，明面上兜售绿色低碳计划，实际仍在进行高排放、高污染业务，即“洗绿”行为。

从国际角度看，推动绿色分类标准趋同将促进绿色国际协调发展。各国如果对“哪些经济活动是绿色”这一问题有统一认知，将极大便利绿色资产的跨境发行和交易，推动绿色金融市场互联互通。这也是开展绿色分类标准国际对比和趋同工作的意义。

国际绿色分类标准发展情况

总体看，主要绿色分类标准分两大类。第一类是由市场主导、国际组织制定的国际绿色债券标准。这类标准市场接受度高，成为一些国家的参考目标。第二类是欧盟和我国的绿色分类标准，目前中欧正在研究标准趋同。

（一）由市场主导、国际组织制定的绿色债券标准。

部分国际组织制定了高级别绿色债券标准，发挥了绿色分类标准的功能，成为一些国家界定绿色金融支持范围的参考目标。目前，由市场主导的、接受度最广泛的国际绿色债券标准有两套。

一是《绿色债券原则（GBP）》，由国际资本市场协会（ICMA）制定，包括绿色债券支持的九大类项目（可再生能源、能效提升、污染防治、清洁交通等），并提出定期披露募集资金使用情况、绿色债券资格认证程序等。日本环保部以GBP为基础发布了《绿色债券指引》，要求绿色债券需符合GBP规定，并可享受一定政府补贴。

二是《气候债券标准（CBS）》，由气候债券倡议组织（CBI）制定，是对GBP的细化，对绿色项目提出了认定指标，可操作性更强。2015年，法国环境部规定，若某投资基金将超过50%的募集资金用于投资符合CBS标准的项目，该基金将被视作绿色投资，被授予“GreenFin”的绿色标签。

（二）我国已构建较为完善的绿色分类标准。

我国绿色分类标准包括三份文件。一是发改委会同生态环境部、人民银行等七部委联合印发的《绿色产业指导目录（2019年版）》。《产业目录》将绿色经济活动范围划定为六大类产业，包括节能环保、清洁生产、清洁能源、生态环境、基础设施绿色升级以及绿色服务。六类产业下细分为30项二级分类和211项三级分类。《产业目录》附件对211项具体经济活动进行了解释说明，详述技术认定标准、参数要求等。

二是人民银行以《产业目录》为基础，建立完善的《绿色债券支持项目目录》。2015年，中国金融学会绿色金融委员会（绿金委）编制了《绿色债券支持项目目录》，规定绿色债券支持的经济活动范围。近期，人民银行正在修订《绿色债券支持项目目录》。与发改委《产业目录》相比，《绿债目录》拟删除化石能源清洁利用的相关项目类别，增加绿色贸易和消费融资活动。三是原银监会2013年制定的《绿色信贷统计标准》，包括12类绿色信贷支持的行业大类名称，没有细化说明。

（三）欧盟已推出可持续分类标准。

欧盟可持续分类标准，指2020年3月正式公布的《欧盟可持续金融分类方案》。为落实欧盟《为可持续增长融资的行动计划》，欧委会于2018年6月正式成立可持续金融技术专家小组（TEG），负责制定可持续分类标准。TEG最终形成《分类方案》，明确了欧盟可持续经济活动范围，共涵盖七大类经济行业、67项经济活动，服务于实现减缓气候变化、适应气候变化、水资源保护、发展循环经济、防治污染、保护生物多样性等目标。每个经济活动具有配套的技术性筛选标准。目前，关于减缓和适应气候变化的分类方案正在提交议会通过。

（四）其他国家和地区的绿色分类标准发展。

部分国家和地区正在开发内部的绿色分类标准。南非、加拿大、智利、哥伦比亚、新加坡、印度等正在根据当地经济发展和产业结构特点，加紧制定国内绿色分类标准。如加拿大标准委员会表示，国际通行的绿色标准不承认一些自然资源部门是“绿色”或“正在转型中”，因此急需一套“加拿大制造”的绿色分类标准，避免这些部门被排除在绿色进程之外；智利、南非计划在制定绿色分类标准时，以欧盟《分类方案》为基础，并结合国内产业结构，优先考虑采矿业；新加坡计划国内绿色分类标准将参考国际共识，并纳入“转型经济活动”，包括原本不是绿色，但正在向绿色转型的经济活动。

国际绿色分类标准趋同和中欧异同对比

国际社会普遍认为，有必要推动绿色分类标准趋同，避免绿色金融市场碎片化发展。上述绿色分类标准（或绿色债券标准）在覆盖范围、技术指标等维度均存在差异，对绿色的界限不同，易导致绿色金融市场碎片化发展。因此，需推动形成具有国际共识的通用标准，促进各国绿色金融市场联通。

中欧正在积极推动绿色分类标准趋同工作。中欧同为国际绿色金融发展的重要倡导者和引领者，均已出台系统的绿色分类标准，在绿色金融标准领域有较大话语权。2020年10月，人民银行与欧委会相关部门联合在可持续金融国际平台（IPSF）下牵头成立了绿色分类标准工作组，旨在对比中欧绿色分类标准异同，研究提出中欧的共同标准和未来趋同路径，推动中欧绿色金融市场协同发展，并为形成国际通行的绿色分类标准打下基础。

初步看，中欧绿色分类标准划定的绿色经济活动范围重合度较高，未来形成中欧绿色共同标准具备可行性。二者在顶层设计、划定的绿色经济活动范围、判定经济活动绿色属性的技术标准等方面存在不同程度的区别。

（一）在顶层目标上中欧总体一致，侧重点有别。

顶层目标是公共部门制定绿色分类标准的根本出发点。整体看，中欧绿色分类标准的顶层目标可形成对应关系。中国《绿债目录》明确经济活动应显著支持三大目标：环境改善、应对气候变化、资源节约高效利用。其中，中方提出的“环境改善”对应欧盟《分类方案》中的可持续利用和保护海洋与水资源、向循环经济过渡和防治污染；中方的“应对气候变化”对应欧盟的减缓气候变化和适应气候变化；中方的“资源节约高效利用”对应欧方的保护和修复生态系统及生物多样性。

具体看，中国侧重于污染防治、欧盟侧重于气候变化。中国前期将污染防治、提高能效、保护生态环境列为优先事项，近年才将应对气候变化上升为国家层面的生态文明建设目标；欧盟则将减缓和适应气候变化作为优先事项，在六大目标中最先出台支持减缓和适应气候变化的经济活动清单，并推动相关技术筛选标准成为授权法案，其他四项目标（污染防治等）的经济活动清单将后续出台。

（二）在划定的绿色经济活动范围上，中欧大部分重合。

整体看，中欧绿色分类标准在实际覆盖范围上大部分重合，粗略估计重合度近八成。二者虽然在行业分类方式、具体经济活动名称，以及具体覆盖产业形态方面存在差异，但通过交叉对比，实际覆盖范围存在较高重合度。比如，中国《绿债目录》清洁能源中的“太阳能利用设施建设和运营”、“风力发电设施建设和运营”分别对应欧盟《分类方案》可再生能源中的“太阳能光伏发电”、“风力发电”等项目。

中欧绿色分类标准在农业、能源等领域存在区别。比如，在农业方面，中国《绿债目录》支持农村垃圾污水处理设施的建设运营、农业废弃物污染防治等，但欧盟《分类方案》不涵盖这些项目，因为农业污染问题在欧盟已基本解决，不是欧方关注重点。在核能方面，中国《绿债目录》明确支持核能装备制造和核电站建设，欧盟内部对核能是否属于“清洁能源”存在争议，暂未明确列入《分类方案》目录。以上差异实际是中欧经济发展阶段不同、产业机构不同的客观反映，但并不构成中欧绿色金融标准趋同不可调和的障碍。

（三）在判定经济活动绿色属性的技术标准上，中欧存在一定差异。

相较于支持范围的比较，中欧技术标准的差异广泛且复杂，将可能成为标准趋同中最复杂的工作部分。中国《绿债目录》在技术标准主要参照发改委《产业目录》，对经济活动采用的技术、呈现的性能设定标准，与国家标准或行业规定相关联。欧盟《分类标准》根据经济活动的碳排放量设计标准、度量指标或技术阈值。欧盟遵循“技术中性”原则，只要满足减排目标的技术即可使用，既鼓励现有绿色技术的使用，也为未来技术创新提供减排新方案留下了空间。

下一步，我国宜继续依托IPSF平台，推动中欧绿色分类标准趋同，既可助力我深度参与全球气候变化治理议程，提升我在国际绿色金融标准制定领域的话语权，也有利于吸引国际资本参与国内绿色金融市场发展。具体方案上，可考虑先拿出二者相同、相近的部分，明确映射关系和转换机制，形成共同标准，鼓励金融机构在实践中使用；对未纳入共同标准的部分，建议结合经济发展持续跟进，形成相互适应、和而不同的结果。

同时，许多新兴市场和发展中国家正在考虑建设国内绿色金融市场，但相关能力储备不足。可以中欧共同标准为基础，帮助新兴市场和发展中国家，尤其是“一带一路”沿线国家，开发绿色金融分类标准，共同推进国际气候治理进程。

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