证监会科技监管工委会副主任张野：构建证券市场民事赔偿分配机制

资本市场相关议题是每年两会的热门话题，近年来，资本市场基础制度已极大地夯实，在“十四五”新起点上，资本市场将如何迈向高质量发展，2021年全国两会中的声音值得期待。

证券时报·券商中国记者获悉，今年全国两会期间，全国政协委员、证监会科技监管工作委员会副主任张野准备提交两份与资本市场改革发展相关的建议，分别是《关于构建证券市场民事赔偿责任分配机制的建议》和《关于修订、明确对私募基金管理人持牌管理的建议》。

张野建议，构建证券市场民事赔偿责任分配机制，在有关司法解释中明确按照发行人、控股股东、实际控制人、董监高、证券公司、服务机构的顺序判定承担责任。允许人民法院按照前述的责任顺序，将未被起诉的顺位在前的责任主体列为被告，切实追究主要责任人。依据各个主体的违法行为情节、主观过错程度及其与虚假陈述所致损失的因果关系大小，明确判定各个主体的赔偿责任比例。

张野认为，现行《证券投资基金法》，对私募基金不设行政许可，仅要求私募基金登记备案，且不适用于私募股权基金、创业投资基金，监管执法手段不足。建议修订《基金法》，明确对私募基金管理人设立行政许可，实施持牌管理，同时将私募股权基金、创业投资基金纳入《基金法》规制。

构建证券市场民事赔偿责任分配机制

证券时报·券商中国记者：您今年建议构建证券市场民事赔偿责任分配机制。民事赔偿责任是资本市场的一个老话题，新《证券法》对此也有进一步完善。您提出这一建议主要是着眼哪些问题？

张野：新《证券法》已于2020年3月1日起施行，新法完善了证券侵权民事赔偿责任，特别是规定了欺诈发行、虚假陈述中控股股东、实际控制人，中介机构及有关人员的连带民事赔偿责任，显著提高了证券违法违规成本，但对于发行人、控股股东、实际控制人以及中介机构之间如何具体分配承担民事赔偿责任，新《证券法》并未作出直接规定。

最高人民法院有关司法解释也尚未对此作出明确、具体、一致的规定。各地人民法院关于证券赔偿责任的民事裁判尚未形成较为明确统一的标准和立场，民事裁判与行政处罚在责任主体范围、中介机构责任大小以及追责逻辑方面存在差异，可能影响新《证券法》的实施效果，不利于形成权责对等、过罚相当、各方主体履职尽责的资本市场生态。

证券时报·券商中国记者：对于这些问题，您的建议是？

张野：为进一步落实“零容忍”的执法理念，推动强化中介机构责任，加快完善配套制度规则，为稳步推进全市场注册制改革积极创造条件，建议全国人大常委会法工委协调推动最高人民法院会同中国证监会等有关部门，深入研究并加快建立证券市场民事赔偿责任分配的实施机制，修改完善《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》等司法解释文件，有效贯彻落实新《证券法》规定，精准惩戒证券违法行为，维护证券投资者合法权益。

证券时报·券商中国记者：具体有哪些方面需要完善？

张野：一是确立追“首恶”的民事赔偿责任承担顺序。新《证券法》规定了控股股东、控制人、董监高、证券公司和服务机构均承担连带赔偿责任，但是各个主体行为导致虚假陈述的原因力和责任程度并不相同，发行人是信息披露的第一责任人，控股股东、实际控制人、董监高作为“内部人”，对款诈发行、信息披露造假有“首恶”的责任。若不区分连带赔偿责任的顺序，则会导致责任混同，不利于划分责任主次，形成清晰的追责逻辑。实践中，受害投资者基于各主体民事赔偿能力的不同，积极向中介机构等“大户”行使求偿权，将导致实际承担责任与行为及过错程度的错配。建议在有关司法解释中明确按照发行人、控股股东、实际控制人、董监高、证券公司、服务机构的顺序判定承担责任。

二是完善证券民事诉讼被告的确定机制。从五洋建设、中安科、华泽钴镍等多起虚假陈述案件来看，行政处罚和司法裁判认定的虚假陈述责任主体范围存在差异，一些未被行政处罚的中介机构基于连带责任机制被认定为民事赔偿责任主体，这将导致部分中介机构基于同一行为而承担不平衡的行政责任和民事责任。为保持追责逻辑的一致性和公平性，建议在司法解释中建立与行政处罚的责任逻辑和范围保持一致的被告确定机制。允许人民法院按照前述的责任顺序，将未被起诉的顺位在前的责任主体列为被告，切实追究主要责任人。

三是明确各方赔偿责任承担比例的具体原则。新《证券法》确立的欺诈发行、虚假陈述等民事赔偿责任并未进一步明确各方主体赔偿责任分配的具体原则。按照权责对等、过罚相当的原则，不同责任主体（包括各个中介机构）承担的赔偿责任应当与其侵权行为及主观过错程度匹配。美国对于中介机构的赔偿责任分配，也确立了将过错程度与原因力综合考量的原则，1995年通过的《私人证券诉讼改革法》（PSLRA），引进了比例责任机制：除非被告故意进行不实陈述或欺诈行为，否则应按照“与其过错比例相宜”的原则确定各方责任，建议在司法解释中明确，人民法院应当依据各个主体的违法行为情节、主观过错程度及其与虚假陈述所致损失的因果关系大小，明确判定各个主体的赔偿责任比例。

四是明确连带赔偿责任过错推定事实的认定要求。新《证券法》规定了控制人、董监高、证券公司和服务机构的过错推定责任原则。但在少数司法判决中，人民法院存在概括性推定的做法，即从发行人存在虚假陈述事实本身出发，直接推定中介机构存在过错，对中介机构不存在过错的举证不予认定和回应。在取消行政处罚作为前置程序的证券民事赔偿诉讼趋势下，建议在司法解释中规定，人民法院应当在裁判文书中结合案件事实对各方主体的民事责任进行充分的论证说理，特别是要对过错推定当事人不存在过错的举证进行充分的认定和回应。

修订《基金法》，对私募基金管理人持牌管理

证券时报·券商中国记者：您的另一份建议是关于修订《基金法》的，您认为现在对于基金行业的监管存在哪些不足？

张野：近年来私募基金已成为服务实体经济高质量发展和创新创业的重要力量，但在快速发展过程中问题和风险日益凸显。私募基金行业具有显著的金融属性和风险外溢性，但尚未实施牌照管理，法律法规层面无准入门槛和退出要求，监管抓手严重不足，已成为金融监管的最薄弱环节之一，极易引发监管套利。

在我国金融体系中，银行、保险、证券等传统金融机构设行政许可实行牌照管理，互联网金融机构经过专项整治后基本实现市场出清，少部分纳入牌照管理，地方金融组织实行属地监管和牌照管理，唯独私募基金行业实行事中事后监管，无行政许可，大量不具备资质的机构和个人利用这一短板和洼地，纷纷涌入私募基金行业，金融乱象丛出，风险不断爆发。目前私募基金已成为金融监管的“洼地”“短板”“漏斗”，从境外情况看，2008年金融危机后全球普遍对私募基金管理人实行注册和持牌监管。

证券时报·券商中国记者：你认为应如何加强对基金业的监管？

张野：我国私募基金领域的法律为《证券投资基金法》，但《基金法》对私募基金不设行政许可，仅要求私募基金登记备案，且不适用于私募股权基金、创业投资基金，监管执法手段不足。

建议修订《基金法》，明确对私募基金管理人设立行政许可，实施持牌管理，同时将私募股权基金、创业投资基金纳入《基金法》规制。

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