社保缺口达6000余亿 财政收支压力下如何做好“国家账本”？

2021年财政收支形势严峻，预算平衡难度加大，债务等重点领域风险不容忽视。必须加强财政资源统筹，优化支出结构，完善资金分配和使用机制，切实做到可持续

文"《财经》记者张寒

编辑|王延春

2021年初春，各地一批新基建重大项目迎来密集开工。从近期多个部委和地方部署看，加快新型基础设施建设、投资高新科技产业、扩大环保产业投入，正成为各地扩大有效投资的关键选项。

据悉，深圳市将对5G智慧机场、智慧医疗、智慧制造等应用展开重点扶持，对于建设5G智慧之城，深圳已经做好全面规划。此前，深圳市出台了《关于加快推进新型基础设施建设的实施意见（2020-2025年）》，其中明确提出，力争到2025年深圳新基建的建设规模和创新水平位居全球前列。

除了深圳，北京、上海等地也将新基建等重大建设项目作为稳投资、调结构、惠民生的重要抓手。根据《上海市推进新型基础设施建设行动方案（2020-2022年）》总体部署，2021年上海市“新基建”重点工作涵盖5方面26项任务，并持续推进8项保障措施，包括新建1万个5G宏基站，新建公用桩、私人桩、专用桩3万个，建设出租车充电示范站15个、加氢站5座，完成智能电表更换2万个等。

一个个地方投资的缩影折射出2021年新基建、新兴产业项目的火热开局。

2021年3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告，提出国内生产总值增长6%以上的目标。要实现6%以上的GDP增速目标，财政政策对于重大投资项目的支持至关重要。用一位地方财政官员的话说：政府投资的“项目池”和财政账本的“资金池”对接平衡，确保2019年开工的投资持续，新开工的投资项目精准有效。

2021年财政政策的主基调是“提质增效、更可持续”。全国“两会”期间，财政部部长刘昆在“部长通道”答疑2021年“国家账本”，他说，“今年的财政政策保持基本稳定，不急转弯。”这正是积极的财政政策“更可持续”的体现。

他指出，“提质增效”，是指财政支出要用得其所，回应人民的需求，让老百姓更多受益，发挥更好的效果。刘昆为大家算了两笔账。第一笔账：今年的赤字率、新增地方政府专项债券限额比去年有所降低。然而，和2019年相比，今年的赤字总额达3.57万亿元，增加了0.81万亿元；地方政府专项债券限额新增3.65万亿元，增加了1.5万亿元。

第二笔账：中央本级财政支出连续两年负增长，节省的资金用于增加对地方的转移支付。今年中央对地方的转移支付比去年略有增加，规模超过8.3万亿元。

多位接受《财经》记者采访的专家表示，赤字率从去年的3.6%下降到了3.2%，意味着财政扩张的力度有所减弱，但是财政对经济的支持力度不会“急转弯”。2021年财政收支形势严峻，预算平衡难度加大，债务等重点领域风险不容忽视。必须加强财政资源统筹，优化支出结构，完善资金分配和使用机制，切实做到可持续。

中国人民大学副校长刘元春接受《财经》记者采访时预测，2021年名义GDP增长可能达到12%左右，对应的名义财政收入增长速度可能在10%左右。今年的一般预算收入问题并不大，但是社保养老和政府性基金收入增长有一定困难。

摩根大通中国首席经济学家朱海斌对《财经》记者表示，和货币政策相比，2021年财政政策调整力度可能更大。2020年积极的财政政策里，预算内政府发债规模达到8.51万亿元，比2019年提高了3.6万亿元。预计2021年发债规模比去年低2万亿元左右，大约6.4万亿元。

3月5日，财政部将2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案（下称“预算报告”）提请十三届全国人大四次会议审查。预算报告称，2020年财政收入基数降低，预计2021年随着经济逐步恢复常态、价格指数反弹，财政收入将恢复性增长。但由于新增财政赤字、动用历年结转结余资金等一次性措施增加的收入大幅减少，同时不再发行抗疫特别国债，实际可用的财力总量增幅较低。

建银国际董事总经理兼宏观研究主管崔历告诉《财经》记者，预算报告中，中央和地方总体预算支出增速仅为1.8%。中央本级财政支出较去年下降0.2%，连续第二年负增长。中央对地方转移支付总量安排则与去年基本持平，相比2020年疫情期间12%的增长和2018年-2019年间7%的增速都更低。由于经济仍在修复之中，叠加“十四五”开局，支出需求较多，预计财政支出和广义财政赤字可能突破预算水平。

在财政收支矛盾压力下，考验财政部拿捏“国家账本”的平衡术。

2021年财政支出重点

财政部数据显示，2020年一季度-四季度，全国一般公共预算收入增幅分别为-14.3%、-7.4%、4.7%、5.5%，呈现一季度收入大幅下降后，二季度触底回升、三季度由负转正、四季度持续向好的态势。

其中，受新冠肺炎疫情影响，2020年，包括税收收入和非税收入在内的一般公共财政预算收入较上年减少3.9%，是过去20多年来首次负增长；财政预算收入与GDP之比为18.0%，较上年回落1.3个百分点。

2021年政府工作报告中指出，财政支出重点仍是加大对保就业、保民生、保市场主体的支持力度。中央本级支出继续安排负增长，进一步大幅压减非急需非刚性支出，对地方一般性转移支付增长7.8%，增幅明显高于去年，其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等增幅均超过10%。

尤其是建立财政支出的常态化直达机制，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制，规模明显大于去年。

同时，扩大有效投资仍是财政支出的一大项。今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，优先支持在建工程，合理扩大使用范围。

招商证券董事总经理谢亚轩接受《财经》记者采访时分析，增加转移支付，尤其是县级基本财力保障机制奖补资金的增幅超过10%，对于财政压力巨大的县级意义重大。2.8万亿元的直达机制，能够为市县基层惠企利民提供更加及时的财力支持，对下一阶段财政管理工作的制度创新进行了新的探索。

值得注意的是，2021年的专项债规模为3.65万亿元，只比去年降低1000亿元，大大超过市场预期。目前专项债的投向更加明确。近期，财政部、国家发改委联合下发《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》，明确新增专项债券重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域。

对于专项债的使用，谢亚轩认为，第一，在项目申报关严格审核。避免出现债券发行后，发现项目不合规的情况，能够有效防止“假项目”情况。另外，严格审核筛选，避免形成新的债务、扩大地方杠杆。第二，加强专项债资金使用管理。在省一级建立专门的资金使用数据库，进行全程监督，达到专款专用，避免流向偏离。

方正证券首席经济学家颜色对《财经》记者表示，应当降低对于专项债收益率的要求，扩大专项债的适用范围，使其在“铁公基”等重大基础设施建设中发挥更大作用。在防范系统性金融风险方面，适度扩大专项债用于补充中小银行资本金的规模，同时，对于一些城投债等地方政府隐性债务，利用专项债进行债务置换。

关于财政支出的调整，根据财政部3月6日发布的《2020年中国财政政策执行情况报告》，2021年，财政部门将“精准实施积极的财政政策，强化财税政策支持和引导，推动创新发展和产业升级，加强基本民生保障，支持全面推进乡村振兴，大力推动绿色发展，做好重点领域风险化解工作，加快建立现代财税体制，健全财政管理监督制度机制”。

毕马威中国首席经济学家康勇告诉《财经》记者，2021年财政政策的发力点主要是三个方面。一是在科技创新和基础研发方面加大投入，比如，设立科创基金，促进科技成果转化成项目，改善投融资环境等。二是调节收入分配，缩小收入差距，通过加大教育、医疗等领域的公共支出等，帮助中低收入群体的消费，促进稳就业。通过财政转移支付，增强对社会福利制度的建设和支持。三是促进经济结构调整和转型，对产业升级提供补贴和税收支持，利用财政资本金促进创新、推动国企改革等。

减税降费的变与不变

财政部部长刘昆表示，“各级财政部门将算大账、算长远账，克服眼前收支压力，坚决把该减的税减到位，把该降的费降到位。”减税降费相对去年呈现出“变与不变”。

“十三五”时期，中国累计减税降费规模超过7.6万亿元。特别是2020年，面对严峻复杂形势，在财政收支比较困难的情况下，中国持续公布实施了7批28项减税降费政策，新增减税降费规模超过2.6万亿元。

2021年的政府工作报告提出，优化和落实减税政策。继续执行制度性减税政策，延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限，实施新的结构性减税举措，对冲部分政策调整带来的影响。将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元。对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税。

3月5日，财政部部长刘昆在全国“两会”首场部长通道上介绍说，今年将适时提出阶段性减税降费政策，对2020年出台的阶段性减税降费政策，在研究论证基础上适当延长执行期限部分，一部分到期后停止执行，不搞急刹车。

因此，从2016年的减税降费，到2017年的进一步减税降费，继而2018年实施更大规模的减税降费，2019年的实质性减税降费……2021年的减税政策在充分保证制度性减税的持续性的同时，更强调结构性减税。

据《财经》记者观察，2020年实施的大部分减税降费政策已经到期，2021年没有推出大规模的减税降费措施，但是将实施新的结构性减税举措。例如，延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例进一步提高到100%，对先进制造业企业按月全额退还增值税增量留抵税额，以及对小微企业增值税和所得税的进一步优惠，重点指向了创新和创业等领域。

瑞银证券首席经济学家汪涛认为，2020年的减税降费为市场主体减负超过2.6万亿元，其中减免社保费1.7万亿元。对后者而言，以基本养老保险为主的大部分降费措施已经到期。整体而言，估计2021年减税降费规模将大幅低于2020年。

在2021年的全国“两会”上，一些代表委员关于减税的提案议案迅速成为热搜。例如，全国人大代表董明珠建言个税“起征点”应提高至1万元，全国人大代表、来自辽宁省的陈向群建议东北个人所得税减免50%。还有学者建议，中国的新生儿出生率下滑严重，建议个税按抚养小孩的人数阶梯纳税……

下一步，减税降费还有哪些政策值得期待？

财政部表示，今年要保持政策连续性稳定性，持续实施深化增值税改革、个人所得税专项附加扣除等制度性减税降费政策。继续执行小微企业普惠性税收减免政策。

值得关注的是，科技创新仍然是税收激励的重要取向。通过减税激励企业创新，有助于保持创新的原动力并实现创新的快速转化。

中国长期实行了高新技术企业低税率、研发费用加计扣除和固定资产加速折旧等多项政策。新出台的政策则强调：延续执行研发费用75%的加计扣除政策；对实体经济的基础——制造业给予100%这样一个更大的优惠力度，体现出国家对创新研发的支持以及对特定行业的关注。

另外，调整个税，助力扩内需仍有减税的空间。中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇告诉《财经》记者，要进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度，适时推进个人所得税改革修法，要对消费税进行税目优化和税率下调，助力扩内需。

“个人所得税在税收收入中的重要性会进一步提升，直接税在中国税制结构中的重要性决定了个税改革不能不适当多考虑财政原则。因此，免征额不可能无限度提高，合理的做法是让免征额与CPI挂钩，水涨船高，让个税能更好地服务民生。”杨志勇说。

中国人民大学公共管理学院教授孙玉栋对《财经》记者表示，个人所得税制的改革不是仅仅关于基本费用扣除标准的调整那么简单，而是综合改革的系统工作，包括扩大综合所得范围、优化税率结构等。未来，财产租赁所得、财产转让所得、利息股息红利所得以及偶然所得都可能纳入综合征收的范围。后续的改革还会继续，个人所得税制将进一步完善。

2020年12月23日，财政部长刘昆发表《建立现代财税体制》一文，详细阐述建立现代财税体制的要点和思路。其中提到，要健全以所得税和财产税为主体的直接税体系，逐步提高其占税收收入比重。

崔历认为，未来个税和增值税有望进一步优化，以支持经济转型。“十三五”期间增值税四档变三档，税率降低。未来可关注增值税率的进一步简化合并和降低，有利于减少对经济的干预，为企业减负，支持企业创新投资，同时实现“十四五”提高直接税比重、降低间接税比重的要求。

个税方面，可能会完善部分区域（例如大湾区）吸收境外高端人才的税收优惠政策。此外，房产税的立法和改革会继续推进。

除了“减税”之外，在“降费”方面，颜色认为，2021年，各级地方政府还要通过降费，来进一步改善营商环境。当前，林林总总的行政性收费随意性比较高，合法性不足，难以进行有效的监督。对于一些必要的收费，应当规范化，实行“费改税”。对于没必要的收费，应当取消。

防范财政“灰犀牛”的风险

“当下应高度关注地方财政风险，目前地方财政运行比较紧张，收支矛盾更突出。”刘元春告诉《财经》记者。

从预算报告来看，当前，财政收入增长乏力，预算平衡难度加大，紧平衡特征进一步凸显。

区域间财力不平衡，一些地方财政收支矛盾突出，部分市县财政收支运行紧张。一些地方项目储备不足、前期准备不充分不到位，影响了扩大有效投资等相关政策落实。

一些领域存量项目固化僵化问题依然突出，调整优化支出结构力度还需加大。部分部门和单位预算绩效管理不够到位，全过程预算绩效管理的质量有待提升。违法违规新增地方政府隐性债务情况仍然存在，有的地方政府债务负担较重。

任何经济社会发展的风险，都可能反映在财政压力上，一些不可预测因素也会造成不良冲击。例如，2020年的新冠肺炎疫情就是经济社会的公共风险，而类似的公共风险一旦发生，就会转化为政府的公共责任，从而演变为财政风险。

从风险角度看，财政领域的风险还包括收入风险和支出风险，如收入来源和增速下降、中央政府可调控财力不足、支出结构不合理、政府债务规模无序扩大等。其中比较引人关注的是财政四本预算中的社保缺口如何填补，以及地方政府债务风险如何化解。

2020年，由于实施阶段性减免企业社保费等政策，尽管财政补贴超过2万亿元，全国社会保险基金收支缺口仍然高达6219.17亿元。

摩根士丹利中国首席经济学家邢自强接受《财经》记者采访时认为，随着经济转型和人口老龄化加速，财政社保支出刚性将日趋上升。为缓解政府收支平衡压力，一是通过深化改革开放，促进生产率增长，将经济维持在潜在产出水平附近，从而维持税收的健康增长；二是加大国有企业股权划拨社保的力度和范围，同时辅以国企市场化改革，提升国有资本收益，加大红利上缴；三是逐步将资本利得、财产纳入税收覆盖，促进收入分配调节。

数据显示，2020年底，中国政府债务为46.55万亿元，较上年增加8.6万亿元，负债率为45.8%，较上年增加7.5个百分点，低于国际通行的60%警戒线，风险总体可控。虽然从国际比较来看，中国政府债务规模相对较低，但是风险在于，一旦政府财政形成了债务依赖，债务规模会迅速攀升，形成“滚雪球”效应。

据统计，2020年，全国宏观杠杆水平增加23.6个百分点，居民部门、非金融企业部门和政府部门分别增加6.1个、10.4个和7.1个百分点。政府部门中，中央政府和地方政府杠杆水平分别增加3.1个和4.0个百分点。其中，地方政府和非金融企业部门杠杆水平升幅居前，并在一定程度上相互关联，是稳定宏观杠杆水平的主要方向。

目前，多数研究者均认为，中国中央政府财政相对稳健，杠杆率不高，更值得关注的是地方政府隐性债务风险。

杨志勇对《财经》记者分析，要用发展的眼光看待地方政府债务问题，高度重视风险，但是不能过分夸大风险。总体处理的思路是，将地方债的存量和增量分开、将政府和国企的债务分开。同时，要防范金融市场风险的传染性，强调省级政府在地方债风险防范中的主体责任。

预算报告中提出，要抓实化解地方政府隐性债务风险工作。从国家总体安全和经济财政可持续发展出发，坚持防范化解地方政府隐性债务风险不动摇。保持高压监管态势，将严禁新增隐性债务作为红线、高压线，对违法违规举债行为，发现一起、查处一起、问责一起，坚决遏制隐性债务增量。落实省级党委和政府对本地区债务风险负总责的要求，加大工作力度，指导督促地方建立市场化、法治化的债务违约处置机制，积极稳妥化解存量隐性债务。

据中金公司研报测算，若仅考虑显性债务，建立在对今年名义经济增速11%的假设基础上，如果到期政府债务全部再融资，今年政府杠杆率则会由去年的45.8%小幅上升至47.7%；而若需达到政府杠杆率稳定的目标，则需要到期债券偿还近2.1万亿元。中金研报认为，第二种情形并不可行，政府杠杆率要有所降低，其涵盖范围或为广义政府债务。

颜色表示，地方政府隐性债务主要包含地方国企债和城投债两个方面，对于国企债和城投债，地方政府或多或少有一些连带的责任，如果出现了违约，可能影响地方政府未来的发债和财政能力。总体上的原则是，金融风险不能蔓延开来，引发系统性风险。因此，需要进一步硬化地方政府的预算约束，将地方国企和城投公司从地方财政中剥离出来，转变为独立运营的市场主体，承担有限责任。

孙玉栋认为，现在做的工作，包括进行地方政府融资平台的调整，分离政府融资功能，把融资平台完全市场化。但这种方式的关键问题在于如何真正化解存量的债务问题。

“地方政府隐性债务过去的形成，部分原因是中央的财政体制导致地方不得不这么做。因此，地方出现隐性债务和中央的安排上有千丝万缕的关系。针对存量债务可通过以下两种方式解决，第一，坏账的核销，但这意味着资产流失。第二，中央把以前的亏空通过后续的收入重新划分来帮助地方解决，逐步把存量的债务化解完毕。也就是说，把中央、地方收入重新划分，使地方政府拥有自主性的财力，并且财力的增长可以保证持续化、稳定化。中央还要加大对于地方债务化解中的政策支持，地方债的责任完全归于地方政府的说法是不对的。总之，要分析清楚债务的形成路径，然后要一事一议地将其化解掉。”孙玉栋说。

在缓解地方债风险方面，政府投资撬动民间资本参与生产建设投资同样值得关注，尤其是基建REITs。

北大光华管理学院教授张峥的研究显示，当前，中国地方政府存在基础设施补短板的强烈诉求，但在防风险、稳杠杆、强监管的背景下，以土地财政和负债融资为主的传统基建融资渠道受到了明显制约。基础设施REITs为项目前期投资提供了有效的退出渠道，能够广泛吸引包括民间资本在内的各类社会资本通过PPP的方式参与基础设施投资。

国际经验表明，规模化的REITs市场能够拓宽税基，增加税收收入。REITs的证券化过程涉及不动产资产的评估、出售、打包等环节，市场建设本身会使得不动产交易、经营过程更加规范化；另外，REITs是一个高流动性的市场。这些均可能创造更多的合理税源，产生更多的税收收入来支持国家的治理与建设。

花钱必问效

一些地方财税部门反映，2020年把高达2万亿元的特殊转移支付资金直接“下沉”到市县基层以惠企利民，但是不可否认，在政策执行过程中，效率低、进度慢、落实不到位等问题依然存在。

杨志勇表示，2020年中国经济情况复杂，但是财政政策较好地发挥了补漏作用，财政资金投向和力度在执行中效果良好。2021年，应当继续强调提高资金的使用效率，一些细节性和技术性问题也需要在执行中进一步完善。例如，在实践中探索怎样更好地落实财政资金直达机制，减少资金在途中的滞留，让资金直达企业、个人；对专项债和一般债区分清楚，专项债应从具体项目做起，不符合规定的专项债不要再发行，将政策效果纳入监管考核。

毋庸置疑，财政资金直达机制是提高政策效率的重要创新。通过改革建立“一竿子插到底”的直达机制，为基层保就业、保民生、保市场主体提供有力支撑。财政资金直达机制还将有助于促进地方的财权与事权相匹配，缓解财政压力。但是实行直达机制，“一竿子插到县”，是否会引发基层政府意料之外的行为呢？

谢亚轩建议，未来，资金直达机制可以在保持严格监管的前提下，扩大直达资金的使用范围，直接用于更多基层财力保障，实现更多民生资金覆盖。第一，在财政资金下达之前尽可能地明确资金的使用范围。不仅通过减少决策点提升效率，还可以避免资金的分流。第二，对资金的流向进行全过程监管，避免出现“浑水摸鱼”等情况。

2021年政府工作报告中指出，要“深化财税金融体制改革。强化预算约束和绩效管理，加大预算公开力度，精简享受税费优惠政策的办理流程和手续。落实中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案”。

在提高财政资金效率方面，近年来，国家反复强调全面预算绩效管理，把有限的财政资金用好。《财经》记者采访的专家学者提醒，预算绩效管理不能成为运动式的治理，而应该成为真正有约束力、有意义的制度性安排。

早在2018年，中共中央、国务院就已经出台了关于全面实施预算绩效管理的意见，其中提出，要“解决当前预算绩效管理存在的突出问题，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。

中国财政科学研究院研究员、原副院长白景明接受《财经》记者采访时表示，接下来，预算改革要从三方面入手：一要加强预算绩效管理，实现财政资金绩效管理全覆盖。例如，对于专项债等政府债务资金，加强立项、绩效目标、资金使用等评价体系建设。二要对转移支付制度进行改革，2021年，应当继续扩大财政资金直达的范围。三要推进财政支出管理改革，十九届五中全会提出了“推进财政支出标准化”，未来还需要进一步完善支出标准体系建设。

“财政资金提高绩效，是一个大的系统性工程，要有对于政府财政行为事前、事中、事后进行的全面绩效考评。因此，要建立一套具有预测能力、分析能力、数据处理能力的全面管理与调控的体系，关键是制度创新、管理创新、技术创新的结合。比如说，在财政体制架构走向扁平化的‘三级事权与支出责任’的新制度安排场景下，利用大数据、云计算等，提升技术水平，来实现高水平管理。”华夏新供给经济学研究院院长贾康说。

中央财经大学政府预算研究中心主任、教授王雍君向《财经》记者表示，目前财政领域仍存在预算执行进度较慢、财政资金使用效益较低、资本支出和经常支出未被有效整合为一个预算等问题，当前最重要且最紧迫的事项，莫过于强化与改进财政政策的基础结构和微观基础。

基础结构方面，应致力于改进中期财政规划，以促进预算与政策间的联结，把资本支出和经常支出整合为真正意义上的一个预算（one budget），以及把基层政府预算塑造为一个参与式过程，要点是让基层民众有广泛的机会与渠道，能够实质性地参与在预算编制、审查、执行和评估阶段。微观基础方面，应致力于开发应用标准化绩效报告，以确保部门和机构有能力定期和适时报告“花钱必问效”的四项关键内容：投入的经济性、产出的效率、成果的有效性，以及影响的效应。

（《财经》记者张明丽、实习记者薛敏对此文亦有贡献）

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